Riou v. Banque Nationale / Riou v. Martin

IDINGTON J.-This is an action brought by the appellant as a ratepayer of the town of Trois-Pistoles against the respondents to recover, on behalf of said municipality, by virtue of s. 5956t of the statutes of Quebec as enacted by

8 Geo. V, c. 60, and which reads as follows:- 5956t. The moneys realized from a loan or from a bond issue made by any municipality incorporated by special act or in virtue of a general act shall be applied exclusively to the purpose for which they are intended, provided, however, that if they exceed the amount required for such purpose, the excess may be applied to other purposes specified in a subsequent by-law of the council, approved in the same manner as the by-law authorizing such loan or bond issue.

Every member of the council, who, either verbally or in writing, by his note or tacitly, authorizes the misapplication of such money, shall be personally responsible for all sums thus illegally diverted from the use for which they are intended, towards the corporation, which may recover the same by an action in law, enforceable by coercive imprisonment against the member or the members of the council in default.

(1) [1923] Q.R. 36 K:B. 355; [1923] Q.R. 36 K.B. 78.

The action was dismissed by the learned trial judge and, upon appeal therefrom to the Court of King's Bench, said dismissal was maintained by a majority of three to two, Chief Justice Lafontaine and Mr. Justice Rivard dissenting.

The said Chief Justice has, in his opinion, dealt with the questions involved so fully and satisfactorily that I see nothing to add thereto supplemented as it is by a brief opinion of Mr. Justice Rivard.

I agree entirely with their reasoning and for said reasons I am of the opinion that the appellant should succeed herein to the extent of recovering $9,005 with costs throughout against the respondents.

Riov v.

J.-This is an action brought by the appellant an elector and ratepayer of the defendant, la ville de Trois-Pistoles, to have declared null and void certain socalled securities of the 30th April, 1920, given by the mayor and town treasurer of said defendant Trois-Pistoles, ostensibly on behalf of said defendant, to the respondent La Banque Nationale and a promissory note given in renewal thereof for balance of $9,005.31 on the 30th July, 1921. The action was dismissed with costs by the learned trial judge, from which judgment the appellant took an appeal to the Court of King's Bench, which court dismissed his appeal with costs, the learned Chief Justice Lafontaine dissenting.

Hence this appeal herein.

I agree with the reasons assigned by said Chief Justice for allowing the appeal below, and for the like reasons am of the opinion that this appeal as prayed for to the extent of $9,005.31, should be allowed with costs throughout as against the respondents.

J.-I concur with Mignault J.

J.-In the first-named action the plaintiff, a ratepayer of the defendant municipality, seeks to have a certain document in the form of a promissory note and a so-called interim debenture, both given in the name of the defendant municipal corporation by its mayor and secretary-treasurer to cover the amount of advances made to it by the respondent bank and applied for the purchase of an electric lighting plant, and a renewal of the note for a reduced amount declared illegal, null and void.

In the second action another plaintiff, likewise a ratepayer, demands that the defendants-the mayor, secretarytreasurer and councillors of the town of Trois-Pistoles-be penalized under s. 5956 (t) of the Revised Statutes of Quebec (8 Geo. V, c. 60) for having diverted part of the proceeds of a debenture loan, destined, inter alia, to pay the purchase price of the electric plant acquired by the town, by allowing such proceeds to be deposited in the town's general bank account and to be withdrawn from that account for its general purposes while the aforesaid note remained in the hands of the bank unpaid.

Although the respondent bank by its plea upheld the validity of the impeached securities, it is now common ground in the first-named action that the giving of those securities was wholly unauthorized, and that, as against the defendant municipal corporation, they are void. In view of the defence pleaded by the bank the plaintiff was, in my opinion, entitled as a ratepayer of the defendant municipality to judgment so declaring.

But counsel for the respondent bank maintains that, apart from the note and the so-called debenture taken by it as security, there is a liability on the part of the defendant municipality to it for the moneys advanced to and used by the latter to pay for the electric plant which it acquired under the authority of by-law no. 28, the validity of which is not challenged, and he also contends that upon such advances by way of over-draft the bank is entitled to interest. The appellant concedes the liability of the town to repay the advances actually made but contests the right of the bank to treat them as a loan or to claim interest, insisting that, apart from the note, there was no contract to pay interest on the advances and no mise en demeure such as might found a claim for interest as damages under art. 1077 C.C.

The advances were made on the 6th April, 1920; the note was taken on, and bears date, the 30th of April, 1920; the debentures authorized by by-law no. 28 bear date and carry interest at 51 per cent from the 1st of May, 1920; the original note provided for interest at 6 per cent and the renewal at 7 per cent. The arrangement to give the note and interim debenture so-called was made when the -advances were obtained.

There can be no doubt that both the bank and the municipal officers who negotiated with it for the advances contemplated that they should bear interest and, although the note taken for them was invalid, having regard to the fact that it was given pursuant to an agreement made at the time when the moneys were advanced, I am disposed to treat it as evidence of an arrangement made at that time that the bank should receive interest at the rate stated in the note on the over-draft which resulted from the advances, which were made by the respondent bank honouring cheques drawn on the current account of the municipal corporation then devoid of funds.

The debentures intended to provide funds to pay the purchase money of the electric plant were not then available. The option held by the town was about to expire. The municipal council had determined to accept that option. It was, I think, within the implied authority of the mayor and secretary-treasurer as the executive officers of the municipal council to arrange with the bank for the advance of the purchase money pending the sale of the debentures and to agree to pay a reasonable rate of interest thereon until the proceeds of the debentures should be available and to undertake that the proceeds of the debentures when sold would be deposited with the bank to be applied in repayment of the advances. That was in fact the arrangement made. It was distinctly advantageous to the town, which was thus enabled to acquire the plant it had determined to buy and to dispose of its debentures gradually when and as the market enabled it to obtain the best prices, instead of being obliged to sell them immediately and en bloc for whatever price could be had for them on such a forced sale. Moreover, the municipality has had the benefit of interest at 51 per cent on those debentures from the 1st of May, 1920.

Under the agreement made with the bank the proceeds of the sale of the debentures were to be deposited with it to repay the advances. To that extent the debentures were practically held by the municipality in trust for and disposed of by it on account of the bank. I am of the opinion that by virtue of the agreement made at the time of the advances the bank is entitled on a contractual basis to claim interest at 6 per cent (the rate specified in the note) on the amount thereof from time to time remaining unpaid after crediting against them proceeds of the debentures deposited with it as of the respective dates when such deposits were made. The arrangement that such proceeds should be so applied and credited was definitely made, was eminently proper, and bound both the bank and the municipality.

There never was any authority to depart from it.

The apparent departure shewn by the bank's books is accounted for by the erroneous assumption that the note given by the municipal officers was valid and effectual to take the overdraft out of the general bank account of the municipality.

It was not so.

The over-draft in that account resulting from the advances remained and in my opinion it should be regarded as having been met by the deposits of the proceeds of the debentures when and as the same were made.

Under all the circumstances the judgment dismissing the first-named action should be vacated and judgment entered in lieu thereof declaring the two documents of the 30th of

April, one in the form of a promissory note and the other so-called interim debenture, void; that the advances made by the bank created a valid indebtedness to it by the municipal corporation; and that so much of such indebtedness as from time to time remained unpaid carried interest at

6 per cent from the date at which the advances were made until the same were repaid by deposits of proceeds of debentures pursuant to the arrangement with the bank. If the parties cannot agree upon the amount that should be allowed for interest under this declaration an account to determine it may be taken according to the usual practice of the Superior Court in such cases.

What, if any, may be the bank's right in regard to interest on the over-draft in the municipality's current account, which will result from the application of the deposits of proceeds of debentures above indicated, is a question not before us in this litigation

The plaintiff is entitled to his costs throughout.

From what I have said in dealing with the action first named it is apparent that in my opinion there never was any effective diversion of the proceeds of the debenture loan authorized by by-law no. 28.

Those proceeds were v deposited in the bank account of the defendant municipality with the bank, as was agreed, and they will be applied, J. as they should have been under that agreement, towards repayment to the bank of the moneys advanced by it to provide the purchase price of the electric plant acquired by the town under the authority of by-law no. 28. It follows that the action to penalize the defendants cannot succeed.

The conduct of the defendants was, however, exceedingly careless, to say the least, in allowing the bank account of the municipality to continue to show an apparent application of the. proceeds of the debentures issued under by-law no. 28 to purposes for which they were not intended. Had the document in the form of a promissory note given by the mayor and secretary-treasurer on the 30th of April, 1920, and its subsequent renewal been valid instruments a very strong case might have been made to support the plaintiff's action for penalties. In any event, the municipal officers were distinctly remiss in failing to see that the securities taken by the bank on the 30th of April were not cancelled or delivered up when the bank had received proceeds of debentures sufficient to satisfy the advances in respect of which they were given. While I would, for the reasons indicated, dismiss the plaintiff's appeal in the second-named action, under the circumstances the respondents are in my opinion not entitled to costs.

J.-II y a deux actions ici, et malgr6 la similitude des noms elles ont 6t6 intent6es par deux personnes diff6rentes.

Dans la premibre en date, commenc6e le 23 aofit, 1921, Joseph-Magloire Riou, se donnant la qualit6 de cultivateur, contribuable et 6lecteur propri6taire de la ville de Trois-Pistoles, 6tait demandeur, la corporation de la ville de Trois-Pistoles, d6fenderesse, et La Banque Nationale, mise-en-cause.

Dans la seconde, intent6e le 26 septembre, 1921, le demandeur 6tait Joseph Riou, qui se d6crivait comme contribuable, propri6taire foncier et 6lecteur municipal de la ville de Trois-Pistoles, et les d6fendeurs, Hormisdas Martin et al, 6taient le maire, le secr6taire-tr6sorier et des conseillers municipaux de cette RoU ville. Les deux actions ont 6t6 renvoy~es tant par la cour supbrieure que par la cour du Banc du Roi et les deux demandeurs en appellent h cette cour.

Comme il s'agit des mime faits dans les deux actions, MA. bien que les causes d'action soient distinctes, il vaut mieux commencer par une relation des faits aussi courte que possible.

Le conseil municipal de la ville de Trois-Pistoles adopta le 26 janvier, 1920, un r6glement no 28, autorisant un emprunt par 6mission de d6bentures au montant de $22,500, dont $12,127 pour achat d'un r6seau d'6clairage 6lectrique, $2,873 pour am6lioration et agrandissement de ce r6seau, et $7,525 pour 6teindre et consolider des emprunts temporaires. Ce riglement fut approuv6 par les 6lecteurs municipaux propriftaires et par le Lieutenant-Gouverneur en Conseil au d6sir de la loi.

La ville d6tejnait alors une promesse de vente consentie par le propri6taire du r6seau 6lectrique qui expirait le 30 avril, 1920.

Comme il fallait du temps pour vendre les d~bentures, il fut d6cid6 d'acheter immidiatement le r6seau, et une r6solution du conseil de ville, en date du 6 avril, ratifia l'acte d'achat qui fut pass4 le mime jour. Le vendeur fut pay6 au moyen de deux chiques sign6s au nom de la ville que la Banque Nationale consentit A honorer malgr6 que la ville n'efit pas en d6p~t des fonds suffisants, 1'entente entre le g6rant de la banque et le secrbtaire-tr6sorier 6tant que la banque serait rembours6e par la vente des d6bentures aussit6t que cette vente pourrait s'effectuer.

C'6tait, il semble, la coutume des administrateurs de cette ville d'emprunter pour rencontrer les d6penses courantes et A la rentr6e des taxes de rembourser le pr~teur, ou, comme le dit le secr6taire-tr6sorier, de payer les dipenses apres qu'elles avaient 6t6 faites.

Le 30 avril, apparemment sur les instances du girant de la banque, on donna A la banque un billet A demande pour $12,441.89, portant int6rit A 6 p. 100 par annee. Ce billet fut sign6 au nom de la ville par Hormisdas Martin, maire, et Louis Riou, secr6taire-tr6sorier, qui pr6tendaient y 6tre autoris6s par le riglement du 26 janvier 1920. Ce r~glement, cependant, n'autorisait pas la confection de billet et l'emprunt de la banque, et il est admis maintenant que le maire et le secr6taire-tr6sorier ont sign6 le billet sans y 6tre autoris6s soit par le riglement, soit par le conseil de ville.

En mgme temps que le billet, on remit A la banque, comme garantie, une pr6tendue d6benture de la ville, sign~e par le maire et le secr6taire-trisorier, sans date d'6ch6ance, Jqu'on appelle " d6benture temporaire,"

au montant de $22,500, qu'on d6clarait tre 6mise en conformit6 du rbglement no 28 du 26 janvier, 1920.

Cette d6benture est mentionn6e au billet, mais elle est loin d'6tre conforme au rbglement, car ce riglement' permettait

1'6mission de d6bentures en trois series de $100, $250, et $500 respectivement. Du reste, on ne pouvait 6mettre une d6benture temporaire. Il n'est pas n6cessaire d'insister, car de part et d'autre on reconnait que cette d6benture est nulle, comme on admet que le billet a 6t6 sign6 sans autorit6. Le billet et la d6benture temporaire rest~rent donc entre les mains de la banque, et nonobstant l'6gnission de cette d6benture temporaire, les officiers de la ville 6mirent des d6bentures conformes au riglement, qu'ils mirent en vente. Le produit de la vente des d6bentures fut d6pos6 au cr6dit du compte g6n6ral de la ville ' la banque, et la ville tira sur ce compte pour ses besoins ordinaires et la banque paya ses chiques, et pendant tout ce temps le billet donn6 pour l'achat du r6seau d'6clairage 6lectrique restait en souffrance. Le compte de banque fut v6rifi6 et balanc6 de temps a autre et, tant h la banque qu'a la municipalit6, on parait avoir oubli6 que l'entente mentionn6e plus haut 6tait que 1'avance faite par la banque pour l'achat du r6seau d'6clairage 6lectrique serait payee au fur et mesure de la vente des debentures. Au contraire, les officiers de la ville employ&rent le produit de cette vente pour les besoins g6n6raux de la ville-et ce A la connaissance et, il ne parait pas douteux, avec le consentement du g6rant de la banque-au lieu de s'en servir pour le remboursement de cette avance.

Le 30 juillet, 1921, le maire et le secr6taire-tr6sorier renouvelbrent, sans autorit6 sp6ciale, le billet de $12,441.89 par un autre billet de $9,005.31 portant int6r8t de 7 p. 100, la diff6rence ayant 6 pay6e h la banque h mime les fonds de la ville en dip6t. A cette 6poque, toutes les d6bentures paraissent avoir 6t6 vendues, mais l'avance faite par la banque pour l'acquisition du reseau 6lectrique n'6tait pas rembours6e. Le billet donn6 en renouvellement, qui repr6sente la diff6rence due sur cette avance, 6tait encore en souffrance A la banque lorsque le g6rant de la banque a 6t6 entendu comme timoin, le 16 mars, 1922.

Venons maintenant au m6rite des deux actions.

Premibre action

L'appelant, Joseph-Magloire Riou, demande le maintien de l'injonction interlocutoire qui accompagnait son action, et il conclut en outre A ce qu'il soit d~clar6 que la confection, la signature et 1'escompte A la Banque Nationale du billet de $12,441.89, en date du 30 avril, 1920, et le renouvellement de ce billet pour $9,005.31, en date du 30 juillet 1921, sont nuls, ill6gaux et ultra vires tant de la ville que du maire et du secritaire-trisorier et A ce qu'ils soivent annul6s A toutes fins que de droit.

La cour sup6rieure a reconnu la nullit6 des billets et de la d6benture temporaire.

L'honorable juge de premibre instance s'exprime ainsi:

Mais alors pourquoi cette cour n'a-t-elle pas d6clar6 cette nullit6, objet de la demande, au lieu de renvoyer l'action du demandeur?

Le jugement, dans un de ses consid6rants, dit

Cependant si le billet est nul, l'escompte de ce billet ne saurait donner de droits h la banque, sauf A d6terminer si celle-ci peut r6clamer le remboursement de l'avance qu'elle a faite A la ville en payant les chiques de cette dernibre au propri6taire du riseau 6lectrique. Et l'action du demandeur pe contestait nullement le droit d'action qui pouvait r6sulter A la banque du paiement de ces ch6ques. L'annulation du billet et de 1'escompte ayant 6t6 1'objet du d6bat judiciaire, et la d6fenderesse ayant soutenu la 16galit6 de ce qui avait t6 fait, il semble 6vident que la cour sup6rieure ne devrait pas 6carter cette question de nullit6 en disant qu'il n'y avait aucun int6r~t A la trancher.

Reste la question de l'int6r~t de 6 p. 100 stipul6 par le premier billet et de 7 p.100 par le billet donn6 en renouvellement. Si ces deux billets sont nuls comme non autorisis, cette stipulation d'un intir&t exc6dant l'int6r~t l6gal est sans effet. D'ailleurs si la banque a un droit d'action contre Riou la ville pour avoir pay6 ses deux chbques (ce qui semble LA probable, Rolland v. Caisse d'Economie (1), et cette cr6ance ne depend pas de 1'escompte des billets, mais du paiement Riou des ch6ques), il sera d~termin6 quand elle exercera ce MV. recours si la ville lui doit de l'intrit. I ne s'agit ici d'aucune condamnation contre la ville en faveur de la Mignault J. banque, mais seulement de savoir si le demandeur 6tait bien fond6 h attaquer les billets et leur escompte.

La conclusion, c'est que 1'on doit declarer la nullit6 de ces billets et de la d6benture temporaire y mentionn6e. Mais il n'y a aucune utilit6 A maintenir l'injonction interlocutoire qui accompagnait l'action du demandeur, et qui a eu son effet pendant 1'instance. On ne doit pas dans cette action interdire A la ville de payer la criance de la banque qui r6sulte du paiement par cette dernibre des chiques de la ville en faveur des propri~taires du r6seau d'6clairage 6lectrique.

L'appel doit done Stre maintenu avec d6pens de toutes les cours en faveur de l'appelant et les deux billets, ainsi que la d6benture temporaire, doivent 6tre d6claris nuls. Seconde action

Il s'agit ici de 'application de la loi 8 Geo. V (Qu6.), c. 60, dont la section 1re ajoute aux statuts refondus de la province de Qu6bec la disposition suivante:- 5956t. Les deniers provenant d'un emprunt ou d'une 6mission d'obligations fait par toute municipalit6 constitude en corporation par une loi sp6ciale ou en vertu d'une loi g6ndrale, doivent 6tre exclusivement appliqu6s aux fins auxquelles ils sont destin6s, pourvu toutefois que, s'ils excident le montant requis pour ces fins, 'exc6dent puisse 6tre appliqu6 a d'autres fins sp6cifi6es dans rkglement subsiquent du conseil, approuv6 de la mime manibre que le rkglement autorisant cet emprunt ou cette 6mission de bons. Tout membre du conseil qui, soit verbalement, soit par 6crit, par son vote ou tacitement, autorise le virement de ces deniers, est personnellement responsable de toutes les sommes d'argent ainsi galement d6tourn6es de l'usage auquel elles 6taient destin~es, envers la corporation qui peut, par une poursuite en justice entrainant 1'emprisonnement, les recouvrer du membre ou des membres du conseil en dfaut. Cette responsabilit6 est solidaire et s'applique au secr6taire-trisorier ou autre officier qui participe eu virement ill6gal de ces deniers ou qui en devient 1'auteur.

. La poursuite en recouvrement de ces deniers peut 6tre intent6e 6galement par tout contribuable on par le ministre des affaires municipales. La relation des faits au commencement de ce jugement (1) 24 Can. S.C.R. 405.

d6montre bien qu'il y a eu dans l'espice virement de fonds. La partie du produit de la vente des d6bentures qui 6tait destin6e A payer le cofit de l'acquisition du r6seau d'6clai- LAN rage 6lectrique a t6 vers6e au compte g~ndral A la banque de la ville de Trois-Pistoles, et a 6t6 employee pour les besoins g6ndraux de la ville. Le compte de banque, MAIN v6rifi6 et balance de temps A autre comme dit plus haut, en fait foi. Et il y a de plus un aveu de ce virement de Mignault J. fonds dans Ia lettre du secr~taire-tr6sorier au ministre des affaires municipales de la province en date du 14 juillet, 1921. Si l'article 5956t ne s'applique pas dans un tel 6tat de choses, on peut tris bien se demander quelle application il peut avoir. Il n'est pas n6cessaire qu'il y sit eu crime ou malhonn~tet6.

Il suffit qu'on ait d~tourn6 les fonds emprunt6s de la destination que leur donnait le reglement d'emprunt.

Or il n'est pas douteux que c'est ce qu'on a fait dans 1'espice.

Il importe peu que la ville ait pay6 le vendeur du r6seau d'6clairage blectrique. Elle 1'a pay6 au moyen d'une avance faite par la banque qui a honor6 ses cheques alors qu'elle n'avait pas de fonds A son credit, et la ville n'a fait que changer de cr~ancier. Il restait A payer sur cette avance, le 30 juillet 1921, une somme de $9,005.31.

Toutefois Ia condamnation A rembourser cette somme de $9,005.31 a Ia ville, pour qu'elle soit employ6e A 6teindre la balance due par la ville sur cette avance, ne doit Stre prononc6e que contre le maire Hormisdas Martin et le secr~taire-tr6sorier Louis Riou, mais ils devront y 6tre condamns solidairement. Il n'y a pas au dossier une preuve suffisante que les autres conseillers poursuivis aient particip6 A ce virement de fonds.

Ceux-ci devront Stre d6charg6s de la condamnation demandee contre eux.

L'appel doit 6tre accord6 A 1'6gard de Hormisdas Martin et de Louis Riou, avec frais de toutes les cours contre eux. J. (dissenting).-Je renverrais avec depens l'appel dans ces deux causes pour les raisons donnies par le juge Dorion ' la Cour du Banc du Roi.

La Banque

Nationale: Taschereau, Roy, Cannon, Parent & Taschereau.