La cité de Lévis v. Bégin

The appellant has certainly not made clear its right to invoke any benefit under the deed in question. Whatever privileges it may have acquired from The Montreal Stock Yards Limited by the contract already considered, it is manifest that the mere holding of a controlling interest, however extensive, in l'Union des Abattoirs de Montrial cannot have the effect of vesting the rights of that company in the appellant. But, moreover, there is in the contract of the 22nd July, 1885, no reference to by-law 129 or to the annexed tariff. The city did not guarantee that it would maintain the charges for slaughtering at the maximum rates fixed in such tariff, still less that it would never do any act of a nature indirectly to affect these rates. So far as taxation is concerned, there is no vested right to the continuance of any particular tax or particular apportionment of taxes.

(Cooley, par. 134.)

We therefore think that these contracts fail to support the appellant's contentions.

On the whole, the appeal must be dismissed.

RINFRET J.-M. Arthur B6gin, qui est propri6taire dans le quartier Villemay de la cite de L6vis, demande par voie de mandamus que la cit6 soit contrainte h faire faire les travaux nicessaires pour lui procurer le service de 1'aqueduc et des 6gouts, tel que, suivant lui, elle y est obligde par le statut de Qu6bec, 7 Geo. V, c. 85.

Ce statut a annex6 le territoire de la municipalit6 de Notre-Dame-de-la-Victoire h celui de la cit6 de L6vis. Cette municipalit6 est par lI devenue un quartier de la cite d6sign6 sous le nom de quartier Villemay. Le priambule de cette loi d'annexion 6nonce que le conseil sup&rieur d'hygibne de la province de Qu6bec recommande que Ia dite municipalit6 soit annex6e A la cit6 de Lvis, dans le but de la pourvoir d'un aqueduc et d'un r~seau d'6gouts.

C'est ce qui a donn6 lieu A l'insertion dans la loi de la disposition sur laquelle s'appuie M. Begin et dont la partie essentielle A la decision de cette cause se lit comme suit: La cit6 de L6vis introduira, dans les deux ans de ladite date de l'annexion, I'eau de l'aquedue et construira des canaux d'6gouts pour le drainage et posera des bornes-fontaines dans les rues et avenues du nouveau quartier.

(1) [1925] Q.R. 39 K.B. 545.

La cit6 s d6fend en alliguant que les travaux d'un systime municipal d'aqueduc et d'6gouts sont toujours ' subordonn6s A la discr6tion du conseil, qui juge de leur n6cessiti, et qui doit tenir compte des difficult6s particulibres de la construction et des d6penses que ces travaux entraineront en proportion des revenus qui en proviendront. Elle explique pourquoi, alors qu'elle a procur6 ce service au quartier Villemay en g6ndral, elle a dfi en omettre le requ6rant A cause de circonstances sp6ciales qu'il n'est pas n6cessaire d'6num6rer ici parce qu'elles rel6vent de questions d'administration.

Elle pritend que la loi annexant la municipalit6 de Notre- Dame-de-la-Victoire ne la contraint pas h donner le service de 1'eau et des 6gouts a toutes les maisons du nouveau quartier.

La Cour Sup6rieure a d6bout6 M. B6gin des fins de sa requate.

La Cour du Bane du Roi, compos6e de trois juges (1), a ordonn6 1'6mission du bref piremptoire; mais l'honorable juge Rivard 6tait dissident, 6tant d'avis que le jugement a quo devait 6tre confirm6 avec d~pens.

II en r6sulte que cette cause nous est maintenant soumise apris un partage 6gal d'opinion entre les savants juges qui 1'ont entendue dans la province de Qu6bec.

Cette divergence de vues n'existe cependant qu'A 1'6gard de linterpr6tation qu'il faut donner a la disposition du statut d'annexion.

II est reconnu que ni la Loi des Cit6s et Villes, a laquelle L6vis est subordon6e, ni la charte de la cit6, ne 'obligent h fournir le service d'aqueduc et de drainage A chacune des maisons ou dans chaque portion de son territoire mais que le conseil a 11-dessus une discr6tion A exercer qui d6pend de 1'opportunit6 et des circonstances.

Th6mens v. Citg de Montrial (2). Nous avons d'ailleurs l'avantage de trouver dans la jurisprudence de la province de Qu6bec deux arrets qui se sont prononc6s sur ce point dans des cas oii il s'agissait pricisiment de d6finir les devoirs statutaires de la cit6 8.O.R.

de Levis: Juneau v. La Corporation de la Ville de L6vis (1), ou i1 a 6t6 jug6 que:

Minister of Justice for the Dominion of Canada v. City of Levis (2), oii lord Parmoor, pronongant le jugement du Conseil Priv6, dit (p. 511):

Apris avoir ainsi interprit6 les lois qui r6gissent la cit6 de L6vis, il en arrive 'a la conclusion que cette derni~re ne pourrait refuser le service de l'eau aux propri6taires et occupants de maisons situ6es sur le parcours de l'aqueduc; mais il r6pite jusqu'a sati6t6 que ce devoir se limite aux constructions " within the area of supply ".

Sans doute, les motifs de la d6cision du conseil doivent 6tre sages, inspir6s par la bonne foi et justifi6s par les conditions particulibres. I ne saurait agir avec partialit6. I doit traiter sur un pied d'6galit6 tous les contribuables qui se trouvent plac6s dans une situation semblable. Il ne pourrait accorder le service aux uns et le refuser aux autres, si cette distinction entre les contribuables n'6tait pas bas6e sur de justes raisons. Dillon, Municipal Corporations, 5th ed., vol. 3, par. 1317.

Mais l' s'arretent les obligations du conseil en vertu de la loi g6n6rale.

Si aucune injustice n'a 6t6- commise, si aucun droit n'a 6t6 viol6, les tribunaux ne doivent pas intervenir dans 1'exercice de la discr6tion des autorit6s municipales, ni mettre de cot6 la d6cision qui en a 6t6 la cons6quence. Mayor, etc., of Westminster v. London and North Western Ry. Co. (3).

Ces principes, qui sont de jurisprudence constante, ont toujours 6t6 admis pour arr~ter 1'action des tribunaux dans 1'emploi de leur juridiction ordinaire; & plus forte raison, doivent-ils recevoir leur application lorsqu'il s'agit d'une proc'dure par voie de mandamus, qui est un bref de prdrogative auquel le code de proc6dure civile (art. 992) permet LACIEA de recourir seulement

IAv lorsqu'il n'y a pas d'autre remade 6galement appropri6, avantageux et Bton. efficace.

En effet, l'octroi de ce bref depend essentiellement de Rinfret J. 1'omission, de la n6gligence ou du refus par une corporation " d'accomplir un devoir que la loi lui impose ou un acte auquel la loi l'oblige ". Il ne saurait jamais 6tre accord6 lorsque la loi laisse la d6cision A la discr6tion du corps public.

High, Extraordinary Legal Remedies, 36me 6d., par. 24, 325, 418, 419; Dillon, Municipal Corporations, 5e'me 6d., vol. 4, par. 1489 A 1494; Tiedman, Municipal Corporations, par. 362; Laberge v. Cite de Montrial (1); Pagg v. La Ville de Longueuil (2); Carrier v. Corporation de la paroisse de Saint-Henri (3); Gourdeau v. Cite de Qu4bec (4); Villeneuve v. Corporation of the Parish of Saint- Alexandre (5); Trudeau v. Labelle (6); Marsil v. Lanet6t (7).

Or, il n'est pas ni6 que, si la d6cision de ne pas prolonger le syst6me d'6gouts et d'aqueduc jusqu'A la r6sidence de M. B6gin est discr6tionnaire, le conseil de la cit6 de LUvis, en 1'espice, a agi avec sagesse.

Voici comment la Cour Sup6rieure appricie les circonstances sp6ciales de cette cause:

appert que Ia propridt6 du requ6rant est situde sur I route de St-Henri et elle se trouve & l'extr6mit6 de Ia ville sur cette route, savoir qu'elle est A environ 1886 pieds de la rue St-Georges; et il appert que Ics services d'eau et d'6gout sont install6s sur Ia route St-Henri seulement jusqu'h ches un nommb P. Carrier, savoir: une distance d'environ 830 pieds de la rue St-Georges et que ches Carrier les tuyaux sont environ 4 pieds de I surface; que Is propri6td du requ6rant est situ6e A environ 1050 pieds plus loin que chez Carrier et qu'il ne serait gubre possible 6tant donn6 que le terrain du requ6rant est moins 6lev6 que celui 6hez Carrier, de prolonger le tuyau d'6gout actue!; que le coat d'installer les services jusqu'1 ches le requdrant serait de pas moins de $3,000 d'aprbs les preuves ou requ6rant et de pas moins de 87,000 d'aprbs les preuves le l'intimbe; que I seule propridt6 A desservir au delb, de ches Carrier serait I propri6t6 du requ~rant dont la contribution serait environ 830 par annie, que ce sont ces circonstances qui ont d6termind l'intimbe de ne pas se rendre aux demandes du requdrant;

Le juge de premire instance ajoute ensuite

(4) 11911] Q.R. 40 S.C. 388. (2) [18971 Q.R. 7 K.B. 262.

(5) [19121 Q.R. 42 S.C. 487. (3) [19061 Q.R. 30 S.C. 45.

(6) [1907] Q.R. 32 S.C. 42. (7) [1914] 20 RL. ns. 237.

que la d6cision adopt~e par (la cit6) eat une d~cision juste, adopt6e de bonne foi, et que cette cour n'aurait aucune justification pour la mettre EA de c8t6 1 moins que le statut d'aunexion ne l'y contraigne.

Il est confirmb en cela par le juge dissident en appel; et les deux juges qui ont form6 la majorit6 dans cette derniere Rinfret j. cour n'ont pas exprim6 d'opinion contraire: leur conclusion quant au r6sultat du procks leur a t6 dict6e par des raisons de droit. Ainsi pos6, le probleme se r6duit done a une simple question d'interpr6tation.

Nous ne croyons pas que la loi 7 Geo. V, c. 85, s. 6, ait voulu imposer A la cit6 de Levis l'obligation d'installer le syst~me d'aqueduc et d'6gouts absolument partout dans le nouveau quartier de Villemay et qu'il ait donne au requ6rant un droit absolu de le demander. Sur ce point, nous partageons l'avis de la Cour Sup6rieure et de 1'honorable juge Rivard, qui a exprimb son dissentiment en Cour du Banc du Roi. Nous ne pensons pas que cette clause exige que les tuyaux de 1'aqueduc et des 6gouts soient construits dans tout le territoire du nouveau quartier.

La rfgle d'interpr6tation nous parait 6tre pos6e par Maxwell, On the Interpretation of Statutes (6th ed., pp. 148 and 149) d'une fagon lumineuse:

There are certain objects which the legislature is presumed not to intend. * * * One of these presumptions is that the legislature does not intend to make any substantial alteration in the law beyond what it explicitly declares, either in express terms or by clear implication; or, in other words, beyond the immediate scope and object of the statute. In all general matters beyond, the law remains undisturbed. It is in the last degree improbable that the legislature would overthrow fundamental principles, infringe rights, or depart from the general system of law, without expressing its intention with irresistible clearness; and to give any such effect to general words, simply because they have that meaning when used either in their widest, their usual or their natural sense, would be to give them a meaning other than that which was actually intended. General words and phrases, therefore, however wide and comprehensive they may be in their literal sense, must, usually, be construed as being limited to the actual objects of the Act, and as not altering the law beyond.

L'on est d'accord pour dire, qu'en vertu de la loi g~n6rale des cit6s et villes et de la loi sp6ciale de Lvis, cette cit6 avait une discretion absolue pour decider oii les canaux d'6gouts et d'aqueduc seraient construits, et qu'il ne lui incombait en aucune fagon de fournir le service d'eau et d'6gouts a toutes les parties du territoire ou 6galement A toutes les parties d'un meme quartier.

La loi d'annexion oblige la cit6 de Lvis ' introduire 1'eau de 1'aqueduc, a construire des canaux d'6gouts pour le drainage et A placer des bornes-fontaines dans les rues et avenues du quartier Villemay. Dans ce sens, elle a sup- IA prime la discretion que la ville poss6dait en vertu de la loi g6n6rale et de sa charte; et elle a impos6 h la ville une obligation A laquelle cette dernidre n'aurait pas autrement 6te niret J. soumise. La ville 6tait done forc6e d'accomplir son devoir, selon 1'expression de Dillon,

Or, sous ce rapport, la cit6 de L6vis s'est conformie a l'injonction de la 16gislature; elle a fait ce que la clause d'annexion lui ordonnait. Mais cette clause ne va pas au delA. Elle n's pas enlev6 la discr6tion municipale quant aux cas particuliers et exceptionnels, comme celui de B6gin. Il s'agit ici d'une cause d'espice, qui est diff~rente de celle que les tribunaux ont eue A consid6rer dans l'affaire d e Mountain

Sites, Ltd., v. Citg de Montr6al (1).

Dans cette cause, la loi declarait que la corporation municipale devait ouvrir une rue, en indiquant le point de d6part et le point d'arrivie de la rue. Le choix du parcours 6tait laiss6 h la cite.

La Cour de Revision a 6t6 d'avis que cela ne rendait pas la loi tellement vague qu'elle ne pfit 6tre ex6cut6e, et qu'on ne pouvait admettre qu'une corporation municipale pfit se lib6rer d'une obligation statutaire en pr6textant qu'elle n'avait pas les moyens suffisants pour s'y conformer, lorsqu'il 6tait prouv6 qu'elle avait volontairement employ6 son argent A d'autres fins. Dans ce cas, les expressions

6taient claires: la 16gislature avait ordonn6 l'ouverture de la rue. On a d6cid6 que la cit6 de Montrial n'avait plus de discr6tion et ne pouvait pas se demander si cette rue 6tait n6cessaire dans l'int6r~t public et s'il 6tait opportun de d~penser h cette fin une somme consid6rable alors que, par beaucoup d'autres travaux imp6rieux seraient forc6ment retard6s. La l6gislature seule pouvait changer sa d6cision sous ce rapport.

Mais, dans le cas qui nous occupe, la l6gislature n'a rien dit qui soit de nature a faire disparaitre la discr6tion particulibre en ce qui regarde les circonstances exceptionnelles.

Il n'entrait pas dans son intention de priver la cit6 de L6vis du droit qui l'autorisait, en vertu de sa charte et de la loi gen6rale, A 61iminer de son service les maisons qui se trou-