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APPELLANT; June
*June 28.
AND
LA CIT
DE SAINT-HYACINTHE
R
(DEFENDANT)
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RESPONDENT. ON APPEAL FROM THE OF KING'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC.
DUFF C.J.-I concur in the dismissal of the appeal.
CANNON J.-L'appelant, apres avoir r6ussi en Cour Sup6rieure (Trahan J.) h faire casser et annuler quant A lui et h ses terrains situ6s dans les limites de la municipalit6 intim6e certains r~glements, ordonnances et r8les de cotisation et de perception, a vu ce jugement mis h niant par la majoriti de la Cour du Banc du Roi compos6e des honorables juges L6tourneau, Hall et Saint-Jacques, les honorables juges Bernier et Rivard enregistrant leur dissentiment. L'appelant, depuis de nombreuses annies, 6tait propri6taire de terres subdivis6es en lots A bAtir; et certaines rues apparaissant au plan 6taient dbjh ouvertes h la circulation, bien que non acquises par la cit6.
Le 6 septembre 1895, le demandeur et autres personnes adress~rent au maire et aux 6chevins de la cit6 de Saint- Hyacinthe le document suivant:
Requate du demandeur et autres personnes adress~e aux maire et 6chevins de la cit6 de St-Hyacinthe.
A son honneur le maire et messieurs les 6chevins de la cit6 de St- Hyacinthe.
La requate les soussignis, propri6taires de terres dans le quartier num6ro cinq de la cit6 de St-Hyacinthe,
Expose respectueusement- Que le plan adopt6 par votre conseil pour les rues traversant leurs terres ne s'accorde pas avec les plan et livre de renvoi officiels de la paroisse de St-Hyacinthe, pour les rues qui y sont indiqu6es;
Qu'eux, les soussign6s, sont dispos6s & avoir les rues passant sur leurs terres, conform6ment au plan adopt6 par votre conseil A cet 6gard, mais qu'il serait n~cessaire, pour obtenir ces fins, de faire faire un cadastre nouveau, avec plan et livre de renvoi.
C'est pourquoi, dans l'intbrft de la cit6 de St-Hyacinthe, comme le leur, les soussign6s prient votre conseil de vouloir bien se charger de faire proc6der A ce cadastre nouveau par le d6partement des Terres de la Couronne, et ils se d~clarent prits A donner leur consentement et h. signer tous actes requis A cet effet, comme aussi A donner le terrain n6cessaire pour telles rues traversant leurs terres respectives lorsque requis. St-Hyacinthe, 6 septembre 1895.
Jos6phine C. Despris St-Germain. Jules St-Germain.
Louis Tellier
Robert DesChnes.
Le demandeur 6crivit A la cit6, 3 aoilt 1911:
St-Hyacinthe, 3 aoilt 1911. A monsieur le maire et messieurs les 6chevins de Saint-Hyacinthe. Messieurs,--Par un riglement pass6 d6jh depuis longtemps, le conseil HYACINTE. de ville a fix6 et 6tabli l'assiette et Ia verbalisation des rues du quartier numero cinq de Ia cit6 de St-Hyacinthe, mais il n'a pas encore pris les Cannon J. mesures necessaires pour acquirir le terrain requis pour le prolongement sur mes terrains des rues St-Pierre, Notre-Dame et Ste-H61oise. Je prends la libert6 de vous demander ce que vous entendez faire, en ce qui concerne mes terrains.
Si le conseil de ville ddcidait de m'en exproprier, je lui demanderais de le faire au plus t6t; si, au contraire, il d~clarait, par r~solution, qu'il n'entend pas les exproprier et payer, je verrais A les faire enclore et h les livrer h Ia culture.
Une rdponse immidiate obligera beaucoup.
Votre obt. serv.
Louis Tellier. Apris de nouveaux pourparlers, les parties passbrent la convention du 20 septembre 1913, qui fut ratifide par une r6solution du conseil. Elle se lit comme suit:
Lesquelles parties nous ont dit et d6clar6: Que le dit Tellier est propridtaire du sol des rues et avenues telles qu'ouvertes sur ses terrains dans le quartier num6ro cinq de Ia cit6 de St-Hyacinthe, savoir: des rues Ste-H6loise, Notre-Dame et St-Pierre et de l'avenue Tellier,-et que la cit6 de St-Hyacinthe d6sire, dans l'intbrit public avoir, sans indemnit6, la jouissance des dites rues et avenue ainsi ouvertes, des travaux de construction, de nivellement et d'am6liorations qui faciliteraient 1'6tablissement et la concession de lots de ville sur les terrains avoisinants, appartenant au dit Louis Tellier.- En cons6quence les parties oat fait et arrit6 entre elles les conventions suivantes, savoir:- Le.dit Louis Tellier autorise, par les prisentes, la cit6 de St-Hyacinthe, qui s'y oblige aussi par les pr6sentes, h faire tous les travaux de construction, de nivellement et d'am6liorations sur les dites rues et avenues telles qu'ouvertes sur les terrains du comparant Louis Tellier, et ce, pour y 6tablir dbs A pr~sent, et y maintenir & toujours de bons chemins et trottoirs, et au besoin, des services d'eau et des canaux d'6gouts, et pour y maintenir et entretenir les dits chemins et trottoirs, en toute saison dans un bon ordre, sans trous, cahots, orni~res, pentes, roches, embarras ou nuisances quelconques, avec garde-fous aux endroits dangereux, de manibre A rendre la circulation des voitures de toutes sortes et des pi~tons, facile de jour et de nuit, le tout la condition que Ia dite cit6 de St-Hyacinthe, soit responsable de tous les accidents et dommages qui pourraient arriver sur ces rues et avenue, et que le dit Louis Tellier en soit par elle tenu indemne:-et aussi & la condition que les terrains avoisinant ces rues et avenue et appartenant au comparant Louis Tellier soient toujours consid~rds et traitis par Ia dite cit6 comme terre en culture jusqu' ce qu'ils soient conc6d6s en lots de ville A des tiers:-et enfin h la condition, en faveur de la cit6 de St-Hyacinthe, que le comparant, Louis Tellier, lui chdera gratuitement le sol des dites rues et avenue et lui en passera titre, dbs que tous les terrains les avoisinant auront 6t6 conc6d6s en lots de ville A des tiers, et ce h quoi il s'oblige par les pr~sentes.
Les pr6sentes conventions devront Stre ratifibes sans dMlai par le conseil de la cit6 de St-Hyacinthe, b, peine de nullit6.
L'appelant alligue, de plus, qu'un contrat semblable a 6t6 pass6 avec la succession Couillard-Despr6s, dont il a acquis les droits.
L'appelant a pr6tendu qu'en vertu de la loi 51-52 Vict. Cannon J. c. 83, art. 93, alors en vigueur, ces propri~t6s, aussi longtemps qu'il n'en a pas dispos6, sont exempties de toutes taxes et cotisations; cependant, devant cette cour, son procureur a admis qu'il ne pouvait r6ussir au sujet des taxes impos6es en vertu des rbglements 300, 319, 327, 334, 342, 347, 352, 384, 392, 402 et 404.
Cet article 93 d~crdte:
Afin de r6aliser les fonds nicessaires pour faire face aux d6penses du conseil de ville et pour effectuer dans la cit6 les diverses ambliorations publiques ndcessaires, le conseil de ville aura le droit de pr6lever annuellement sur les personnes et les propri6t6s mobilibres et immobilibres de la cit6 les taxes ci-apris d6signies, savoir:
Sur tout terrain, lot de ville ou portion de lot, soit qu'il existe ou non des bitiments, une somme n'exc6dant pas trois quarts de centin dans la piastre sur sa valeur totale r6elle, telle que portie au r81e d'6valuation de la cit6; mais nulle terre en culture ou afferm~e dans les limites de la cit6 ne sera tax6e en vertu du pr6sent acte, except6 l'emplacement oil les bitiments seront 6rig6s, lequel sera 6valu6 avec les dits bitiments. Le conseil de ville aura le droit de faire ajouter sur le r8le d'6valuation, en tout temps, par les assesseurs en office, sur l'estimation par eux faite, toute partie de telle terre en culture qui en sera d6tach6e comme lot de ville et sera ainsi imposable apris la cl8ture du r81e d'6valuation et d'exiger la taxe comme sur tous les autres terrains entr6s au dit r8le. Il r~sulte du contrat all~gu6, comme 'a constati la Cour Sup6rieure, que, dis avant 1913, I'appelant avait fait un cadastre particulier de ces immeubles qu'il avait divis6s en lots de ville en vue d'en faire la concession h des tiers. M~me si ces lots de ville 6taient soumis h la culture, ils n'avaient plus le caract~re particulier exig6 par la loi pour b6n6ficier de l'exemption. Le demandeur lui-m~me semble l'avoir r6alis6, puisqu'il a stipul6 dans la convention qu'il invoque que les terrains avoisinant les rues et avenue lui appartenant seraient toujours traits et consid6rds comme terrains en culture jusqu'h ce qu'ils soient conc6ds en lots de ville h des tiers. Comme le dit monsieur le juge Saint- Jacques, le l6gislateur a voulu prot6ger le cultivateur dont la terre se trouvait dans les limites du territoire nouvellement annex6 h la cite; mais il n'a pas voulu accorder le mime privilige et la m~me exemption aux terrains qui, bien qu'encore en culture, 6taient devenus en r4alit6, des lots de ville d6ji mis sur le march.
Le l6gislateur a m~me cg eu soin de donner au conseil de ville le pouvoir d'amender le r8le d'6valuation en tout temps pour y ajouter comme n imposable toute partie de terre en culture qui aurait et6 J d6tach6e comme lots de ville et serait devenue imposable. Ce fait important, admis par les deux cours, que, dis avant 1913, les propri6tis de l'appelant 4taient cadastries en lots de ville semble expliquer pourquoi l'appelant, pour obtenir ce qu'il pensait 8tre une consid6ration suffisante pour la valeur des terrains servant d'assiette aux rues ouvertes et A ouvrir, a stipul6 que la cit4 devrait h 1'avenir traiter ses lots comme des terres en culture.
La r6solution du conseil acceptant cette stipulation lie-telle la corporation, ou est-elle entach6e, comme 1'a d6cid6 la Cour du Banc du Roi, d'une nullit6 radicale? Cet engagement de consid~rer et traiter comme terrains en culture, et consdquemment non imposables, des terrains qui effectivement, d'apris la loi existante, 6taient sujets h l'imp6t 6taitil intra vires?
II me semble que poser la question c'est la r6soudre. Sans une autorisation sp6ciale de la 16gislature, la corporation ne pouvait pas renoncer directement ou indirectement au droit, ni manquer au devoir, de prblever sur les propri6tis imposables les fonds necessaires pour faire face aux d6penses du conseil et pour effectuer les diverses am6liorations publiques n6cessaires.
La majorit6 de la Cour du Banc du Roi a cru que, dans les circonstances, la cause de Hampstead Land & Construction Co. vs. La ville de Hampstead et Hand (1) a 6tabli un principe qui trouve ici son application:
Mais l'appelant nous dit que le conseil de l'intimbe avait le droit et les pouvoirs voulus d'acqu6rir les terrains n6cessaires pour l'ouverture de ces rues et qu'il pouvait fournir la consid6ration accept6e par 1'appelant.
En rdponse A cet argument, je r6pite, comme je l'ai d6jA '935 fait dans la cause de Hampstead (1), ce que dissait monsieur le juge Greenshields, re La Tuque v. Desbiens (2): LACIt It is within the powers of a municipality governed by the Cities and Towns' Act to acquire land to open a street; but if the mode of procedure to give effect to such a decision is clearly prescribed in the statute govern- Cannon J ing that municipality, that procedure should be followed, and, if the members of the council decide to follow a different procedure, they can certainly be said to be acting beyond their powers or outside their powers. And while the subject matter with which the council is dealing may be within their powers, their mode of dealing with the subject may be utterly illegal and void, and to that extent and in that sense, their act may be termed ultra vires.
11 est bon de noter que dans l'affaire Hampstead (1), la Cour du Bane du Roi ayant refus6 permission d'appeler, une nouvelle demande devant cette cour (3) fut refus6e pour entre autres, la raison suivante:
while the statutory provision in question is of public importance, in the sense that it is of general application throughout the province of Quebec and deals with municipal matters, it is not suggested that its construction will affect any interest outside that province. It would seem, therefore, to be prima facie a proper subject for final determination by the provincial courts. La Corporation du Comtd d'Arthabaska v. La Corporation de Chester Est (4).
Quant aux raisons d'6quit6 qui semblent avoir servi de base au jugement de la Cour Sup6rieure, elles auraient dui 6tre invoquies devant les comit6s de la l6gislature. Mme si nous pouvions accepter la pritention de 1'appelant que ses terrains sont encore des terres en culture, il n'en reste pas moins vrai que, dbs 1913, en vertu de Particle 138 de la charte de Saint-Hyacinthe, le conseil de ville avait le droit d'imposer une taxe sp6ciale sur tous les propri6taires de terrains de la cit6 pour rencontrer les frais d'ouverture et d'entretien des rues, parties de rues, et construction et entretien des trottoirs, canaux ou 6gouts, s'il juge h propos de s'en charger, telle taxe devant 6tre bas6e sur le rle d'6valuation des propri6t6s, alors en vigueur; ce qui semblerait indiquer, comme le dit 1'honorable juge L6tourneau, que Particle 93 n'avait en vue que la taxe g6n6rale. La 14gislature, d'ailleurs, en 1927, par le statut 17 Geo. V, c. 84, art. 11, a dit que, pour la cit6 intim6e, Particle 522 de la Loi des Citis et Villes doit s'appliquer avec la r6serve que pour elle.
(1) (1928) Q.R. 44 K.B. 321.
(3) S.C.R. 428, at 431. (2) (1929) Q.R. 30 K.B. 20, at
(4) (1921) 63 Can. S.C.R. 49 at D'ailleurs, il semble bien 6tabli que les terrains de l'appelant 6taient, d6s 1913, soit des lots h batir, et partant susceptibles d'6tre imposes pour la taxe gin6rale, soit des lots en culture qui restaient soumis aux taxes sp6ciales pr6vues; et d6s lors, je crois, avec la majorit6 de la Cour du Banc du Roi, qu'il aurait 6t6 illigal de pr6tendre les mettre A 1'abri par contrat. Il serait utile de consulter en cette cause la decision du Conseil Priv6, re: City of Montreal v. Montreal Industrial Land Company Ltd. (1), oii il s'agissait d'une stipulation invoquie par la compagnie propri6taire, contenue dans la charte de la cit6 de Montrial, imposant l'obligation de paver certaines rues aux frais de la cit6. Il y avait donc lh plus qu'une convention, mais un statut; et cependant le pouvoir de la l6gislature de changer la situation des propri6taires riverains et de les soumettre h une taxe pour le pavage de cette mgme rue n'a pas 6t6 mis en doute. Lord Wright s'exprime ainsi, A la page 706: La procureur de 1'appelant n'a pas insist6 devant nous sur la confirmation statutaire de la convention par le statut 5 Geo. V, c. 95, art. 4, qui a servi de base ' deux Considgrants du jugement de premibre instance. Les conventions qui devaient continuer h avoir leur plein et entier effet en vertu de cette loi 6tant les conventions r6gulibrement et 16galement pass6es par la cit6, et non pas un contrat comme celui qui nous occupe qui 6tait 6videmment ultra vires et entach6 d'une nullit6 radicale. Nous ne rescindons pas le contrat; mais nous constatons qu'il est inexistant. Il n'est donc pas n6cessaire de r~tablir les parties