Trudeau et al. v. Devost

autorisation (sauf, bien entendu, toute extension de d6lai qui pourrait lui 6tre accord6e par la Cour Sup6rieure, ainsi qu'il est dit dans ce jugement, pour obtenir telle approbation ou autorisation).

J.-Il s'agit dans la pr6sente cause d'une action intent~e par 1'intim6, Joseph Devost, dans laquelle il demande qu'une r6solution adopt6e par le Conseil de la ville de Coaticook, le 27 d6cembre 1939, autorisant le paiement A Samson et G6rin, avocats, d'une somme de $3,257.29 pour services professionnels, soit d~clarde ill6gale et nulle. Les faits qui ont provoqu6 cette contestation sont les suivants:- Un citoyen de Coaticook, Charles A. Kennedy, avait l'habitude d'assister aux r6unions du Conseil, oil il portait souvent la parole et oh, assez fr6quemment, il menagait les 6chevins de poursuites et de procedures en diqualification. En janvier 1937, il a donn6 suite A ses menaces, et a poursuivi le maire de la localit6, D. B. Hopkins, qui a d6missionn6 et qui a effectivement d6qualifi6 par le jugement de la Cour. Quelques jours aprbs l'institution de ces procedures, et aprbs une seance du Conseil pr6sid6e par le promaire Trudeau, il fut d6cid6 d'interner Kennedy dans un asile d'ali~n6s.

On fit venir le Recorder de la ville, ainsi que le Dr. Birs qui signa le certificat m6dical requis, et deux contribuables, Henri Lavoie, employ6 de la ville, et Th6odore E. Garceau, ancien constable, signbrent sur-le- DVs.

champ les formules n6cessaires A l'internement, et les ~assermentirent. Toutes ces formalit6s 6taient exig6es en vertu de la Loi des asiles d'aligns qui est contenue au chapitre 190 des Statuts Refondus de Qu6bec de 1925, article 46. Kennedy fut alors conduit h un asile par Henri Lavoie qui 6tait porteur d'un mandat 6mis par le Recorder de la ville de Coaticook.

Apris environ six semaines de d6tention h 1'asile Kennedy fut lib6r6, et institua alors une action en dommages contre le Dr. Birs. Par jugement de la Cour Sup6rieure, confirm6 par la cour d'appel, l'action fut maintenue, et plus tard, Kennedy institua quatre autres actions de $1,000 chacune en dommages contre le pro-maire L6on Trudeau, 1'6chevin Adilard Pilotte, Henri Lavoie et Theodore Garceau, les accusant tous d'avoir conspir6 entre eux pour le faire interner. Ces quatre dernibres actions furent rejet6es et, apris la mort de Kennedy, sa fille porta deux de ces jugements en cour d'appel qui les confirma.

Les quatre d6fendeurs, Trudeau, Pilotte, Lavoie.et Garceau, avaient confi6 h Samson et G6rin, avocats de Coaticook, le soin de les repr6senter devant les tribunaux, et, Kennedy 6tant d6c6d6 insolvable, sa succession fut incapable de payer les frais dus h MM. Samson et G6rin. Ceux-ci s'adressbrent donc A la ville de Coaticook, en lui repr6sentant que les quatre d6fendeurs 6taient les mandataires de la ville, et que les frais encourus par eux pour leur d6fense, au montant de $3,357.29, l'avaient t6 comme r~sultat d'actes pos6s h la demande des autoritis municipales.

A une r6union du Conseil tenue le 27 d6cembre 1940, ce compte fut pr6sent6 pour paiement, et une risolution fut adoptie autorisant le maire suppl6ant et le secr6taire-trisorier h signer une transaction au nom de et pour la ville de Coaticook avec MM. Samson et G~rin, en vertu de laquelle un paiement de $3,257.29 devait 6tre effectu6 en r6glement complet et final.

Cette r6clamation des avocats avait t au prialable soumise h 1'aviseur ligal de la ville, M. L. Shurtleff, qui exprima l'avis que la ville n'6tait pas responsable, mais qui a sugg6r6 la possibilit6 de r6gler cette affaire hors de cour au moyen d'une transaction afin de pr6venir une contestation A naitre. MM. Samson et G6rin ont alors r6duit leur r6clamation de $100 et c'est ce qui explique que le rbglement intervenu a pris la forme d'une transaction.

C'est la 16galit6 de cette risolution qui fait l'objet du pr6sent litige.

A l'action de 1'intimi, 6tait jointe une demande d'injonction afin d'empacher que le paiement ne ffit effectu6. Cependant, la vile de Coaticook, la mise-en-cause, passa une r6solution le 8 janvier 1940 donnant instruction h ses procureurs de ne pas contester l'injonction, et le 7 mars 1940 elle produisit une d6claration h 1'effet qu'elle se sistait de sa contestation de faction, et qu'elle s'en rapportait h la justice. Le 9 janvier 1940, les quatre appelants avaient produit une intervention, qui fut contestie par l'intim6, et vu les disistements ci-dessus mentionnis, c'est entre le demandeur qui attaque la r6solution, et les intervenants qui en soutiennent la 16galit6, que le dibat s'est engag6. La Cour Sup6rieure a rejet6 1'action et maintenu l'intervention; la cour d'appel a renvers6 ce jugement, et a d~clar6 nulle la r6solution autorisant le paiement de $3,257.29 MM. Samson et G6rin.

Les appelants Trudeau et al. ont invoqu6 diff6rents motifs h l'appui de leur appel devant cette Cour. Ils alliguent que Joseph Devost ne pouvait s'autoriser de Particle 50 du Code de Proc6dure Civile, mais qu'il devait proc6der en vertu de la Loi des Cit6s et Villes pour demander l'annulation de la pr6sente r6solution. soutiennent aussi que Devost n'avait pas int6r~t suffisant pour instituer les pr6sentes proc6dures sous Particle 50 du Code de Proc6dure Civile, mais qu'il lui fallait un int6r~t distinct de celui des autres contribuables. De plus, ils pritendent avoir agi comme serviteurs, officiers et mandataires de la ville qui doit en consequence les indemniser des dtpenses encourues.

L'action institu6e par Devost l'a t apparemment en vertu de Particle 50 du Code de Proc6dure Civile qui se lit comme suit:- Les appelants soumettent que la loi accorde un remide sp6cial pour faire mettre de c6t6 les r6solutions et les r6glements d'une corporation municipale, et que dans le cas actuel, le remade dont ils devaient se servir 6tait recours statutaire qui, dans l'occurrence, exclut l'application de Particle 50 C.P.C. Ce rem~de dont parlent les appelants se trouve dans la Loi des Cit6s et Villes, chap. 102 des Statuts Revis6s de Qu6bec de 1925, et on nous rifbre aux articles 381, 411 et 422. Ces articles sont h l'effet que tout 6lecteur municipal peut par une requ~te prisente A la Cour Sup& rieure ou a un juge de ce tribunal, demander et obtenir pour cause d'ill6galit6 la cassation de tout r~glement du Conseil avec d6pens contre la municipalit6.

Ces articles s'appliquent 6galement aux procks-verbaux, r6les, r6solutions, et autres ordonnances du Conseil.

Comme on le voit, ces articles traitent des riglements attaqu6s pour cause d'illigalit6. La jurisprudence est unanime et maintenant parfaitement 6tablie que, quand il s'agit d'illigalit6, tout contribuable peut recourir A cette proc6dure sp6ciale indiqu6e par la loi, dans les d6lais stipul6s, mais que quand il s'agit d'actes ultra vires il y a toujours le recours en vertu de Particle 50 du Code de Proc6dure Civile, pour faire constater l'existence de la nullit6 absolue. Le d6faut de juridiction entraine cette nullit6 absolue, et si, dlans le cas qui nous occupe, le Conseil n'avait pas juridiction pour adopter la r~solution attaquie, il n'est pas douteux que le demandeur, s'il justifiait un int~rt suffisant, pouvait proc6der en vertu de 1'article 50 du Code de Proc6dure Civile. (Dechine v. Citg de Montr6al (1), Toronto Railway Co. v. Corp. de Toronto (2), Shannon Realties Ltd. v. Ville de St-Michel (3) and Donohue Bros. v. La Malbaie (4). Les appelants pr6tendent que le demandeur n'avait pas un int6rit suffisant pour instituer son action. Ils soutiennent qu'il ne suffit pas, pour avoir le droit de poursuivre comme il I'a fait, d'avoir un intir~t commun h tous les contribuables: il faut, disent-ils, un intirit individuel, particulier, qui affecte le demandeur dans sa personne ou dans ses biens.

Cette question a 6t4 souvent soumise aux tribunaux de la province de Qu6bec, et la diversit6 des opinions emises par la Cour Sup6rieure, I'ancienne Cour de R6vision et la cour d'appel, montre combien elle pr6sente de difficultis: Il suffira de consulter les arrits suivants pour constater 'incertitude et l'h6sitation de notre jurisprudence.

Les uns, comme on peut le voir, soutiennent qu'il faut un int6r~t - J direct. et sp6cial; d'autres rendus par des juges non moms 6minents sont h l'effet que 1'int6rft de simple contribuable est suffisant. Snical v. Edison Electric Co. (1), B61air v. La Ville de Maisonneuve (2), Bird v. Merchants Telephone Co. (3), Emard v. Village du Boulevard St-Paul (4), Allard v. La Ville de St-Pierre (5), Tremblay v. La Citg de Montr6al (6), Guay v. La Corporation de la Malbaie (7), Jacob v. La Citg de St-Henri (8), Trudel v. La Citg de Hull (9), La Cie Electrique du Saguenay v. La Corporation du Village de St.-J6r6me (10), Dionne v. La Corporation du Village de St-Georges de Beauce (11).

Dans Warner- Quinlan Asphalt Co. v. La Cit6 de Montrial (12), la cour d'appel a d6cid6:- Dans Robertson v. La Cit6 de Montrial (13), il avait cependant t6 d~cid6 par la mime Cour:- Et quelques annies plus tard dans La Ville de la Tuque v. Desbiens (14), M. le juge en chef Lamothe faisait une distinction nouvelle et disait:h La cause de Robertson v. La Citg de Montr6al (15) a 6t6 port6e devant cette Cour qui a confirm6 la d6cision de la cour d'appel de Qu6bec. Et voici comment se sont exprim6s les trois juges formant la majorit6:- (2) 1

Sir Charles Fitzpatrick, h la page 31:

A ratepayer who has not suffered any special injury, but only such as DEVST is public in its nature and affects all the inhabitants alike, has no interest entitling him to bring action against the city. It is against public policy Taschereau J. that he should be permitted to do so.

M. le juge Duff, A la page 62:

I have been unable to convince myself that, apart from special enactment, the relation between the municipality and a ratepayer or an inhabitant as such imports in itself the possession by each of them of an "interest" within the meaning of article 77, Code of Civil Procedure, entitling each of them as an individual to call the council of the municipality to account in a count of law for excess or abuse of authority in the exercise or professed exercise of functions of this description. A la page 73, M. le juge Brodeur dit:

Je considbre qu'il (le demandeur) n'a pas prouv6 avoir un intirft suffisant pour lui permettre de rduesir dans sa poursuite. II ne d6montre pas qu'il suit personnellement affeet6 par le riglement, la r~solution ou le contrat en question. * * * Son intir~t est celui de tous les contribuables de la municipalit6.

Il semble bien cependant qu'il ne soit pas n6cessaire d'examiner si les principes 6tablis par la majorit6 de la Cour Supr6me dans Robertson v. La Citg de Montr6al (1) s'appliquent h la prdsente cause. Car, mime s'il fallait un intir~t sp6cial pour proc6der en vertu de 'article 50, la simple qualit6 de contribuable est suffisante pour attaquer un rbglement, ou un prochs-verbal, ou une resolution sous la Loi des Citis et Villes. L'article 411 de cette loi, qui est le chap. 102 des Statuts Revis6s de Qu6bec de 1925, se lit comme suit:- Tout 6lecteur municipal peut par une requite pr~sent6e en son nom A la Cour Sup6rieure ou h un juge de ce tribunal, demander et obtenir pour cause d'ill6galits la cassation de tout rkglement du conseil avec d6pens contre la municipalit6.

Et Particle 381 dit:- Les procks-verbaux, r6les, r4solutions et autres ordonnances du conseil peuvent 6tre cass~s par Ja Cour Sup6rieure du district dans lequel est situde en tout ou en partie la municipalit6, pour cause d'ill6galit6, de la mime manibre, dans le mame d6lai, et avec les mames effets qu'un raglement du conseil, et sont sujets A l'application des articles 393 et 421. Le recours sp6cial donn6 par le pr~sent article n'exclut pas ni n'affecte l'action en nullit6 dans les cas oii elle peut avoir lieu en vertu de Particle 50 du Code de Proc6dure Civile.

Les formalitis A suivre en vertu de la Loi des Citis et Villes pour faire annuler un r~glement ou une r6solution sont qu'il faut Utre 6lecteur municipal, et pr6senter dans (1) (1915) 52 Can. S.C.R. 30.

les trois mois une requ~te h la Cour Sup6rieure. Cette requte doit articuler les moyens invoqu6s h 1'appui de la demande et 6tre pr6sent6e au juge ou au tribunal de la Cour Sup6rieure. Elle doit 6tre accompagnee d'une copie de la resolution attaquie, &tre signifi~e au bureau du Conseil avec avis de quatre jours, et le requ6rant doit donner caution h d6faut de quoi la requite ne peut 6tre reque par le tribunal.

Or, dans le cas qui nous est soumis, il est bien vrai que l'on prend comme admis que laction a t6 institu6e en vertu de Particle 50 C.P.C., mais la proc6dure adopt6e ici est-elle bien diff6rente de celle que requiert la Loi des Citis et Villes oii tout contribuable peut se porter demandeur? Si le demandeur Devost n'avait pas l'int6rft voulu pour procider sous 'article 50 C.P.C., il 1'avait certainement pour demander la nullit6 de la risolution en vertu de la Loi des Cit6s et Villes. Et en r6alit6, n'est-ce pas cela qu'il a fait?

On sait que lorsqu'il s'agit d'ill6galit6 on peut proc6der en vertu de Particle 411 dans un d6lai de trois mois, et que lorsque 'on attaque sous l'article 50 C.P.C., un acte d'un conseil municipal parce qu'il est ultra vires, cette prescription n'existe pas. La r6solution ultra vires est ill6gale mais la r6solution ill6gale n'est pas n6cessairement ultra vires. C'est ce que le Conseil Priv6 a dit dans Dechane v. La Citg de Montrial (1),

I s'ensuit donc que 'on peut attaquer une risolution ultra vires en proc~dant en vertu de la Loi des Cit6s et Villes.

Le demandeur Devost 6tait 4lecteur municipal. II a institu6 son action devant la Cour Sup6rieure; il a invoqu6 les moyens n~cessaires h l'appui de sa demande; il a fait signifier son action au bureau du Conseil; il a fourni un cautionnement de $500 pour garantir les frais des d6fendeurs, et il a institu6 ses proc6dures dans le d6lai requis de trois mois. Que 1'on dise que la proc6dure a origin6 en vertu de Particle 50 du Code de Proc6dure Civile ou en vertu de l'article 411 de la Loi des Citis et Ville, quelle diff6rence cela peut-il faire ici, et quel pr6judice les intervenants ont-ils subi, si dans l'une ou l'autre des procedures, les formalit6s suivies 6taient les m~mes?

On pourra peut-9tre objecter qu'en vertu de l'article 411 la procedure indiqu6e est par voie de requ~te, et que le recours pr6vu A l'article 50 C.P.C. s'exerce par action. Mais utine action est une demande accompagnee d'un bref, et Taschereau J.I inclut necessairement la requite. Cette question n'est pas nouvelle, et depuis longtemps nos tribunaux Pont solutionn6e. Dis 1860, dans une cause de Thouin v. Leblanc (1) la Cour du Banc de la Reine d6oidait qu'une bierce opposition pouvait s'exercer par requite ou par action directe. *

En 1874, dans la cause de Kellond v. Reed (2) on d6cidait cec:that the enumeration in the Code of Procedure of modes of setting aside a judgment is not exclusive, and a direct action may be brought for the purpose where the plaintiff alleges that the judgment was fraudulently obtained, without his knowledge and without service on him of the writ of summons.

Dans cette cause, M. le juge Taschereau disait A la page 312:- Je crois que son action en la supposant pour un instant distincte d'une tierce opposition avait les mimes conclusions et tendait au mime but, et ne pouvailt lui 6tre refus6e. Le fait d'y avoir ajout6 le bref de sommation n'ajoute rien dont I'intim6 puisse prendre avantage ni se plaindre par une d6fense en droit.

En 1893, dans une cause de Ritchot v. Cardinal (3) la cour d'appel pr6sid6e par Sir Alexandre Lacoste confirmait la d6cision de Kellond v. Reed (2) cit6e plus haut, et le juge en chef parlant pour la Cour, disait h la page 57:- L'action est une requ~te qui ne peut 6tre invalid6e parce qu'elle est accompagn6e d'un bref de sommation.

En 1912, dans la cause de Stather v. Bennett (4) Sir Horace Archambault, alors juge en chef, rdaffirmait le mime principe et citait avec approbation le jugement de Sir Alexander Lacoste dont je viens de donner un extrait. Et voici ce qu'il disait:- Je suis d'opinion que l'aetion directe est autoris6e comme la proc6dure sp6ciale pr6sue par le Code pourvu que les conditions exigbes pour la proc6dure sp&ciale existent.

Et enfin, en 1919, dans la cause de La Ville de La Tuque v. Desbiens (5) h la page 25 M. le juge Carroll cite de nouveau, en les approuvant, les jugements de Sir Horace Archambault et de Sir Alexandre Lacoste.

(1) (1860) 10 L.C.R. 370.

(3) (1893) Q.R. 3 K.B. 55. (2) (1874) 18 L.CJ. 309.

(4) (1912) Q.R. 22 K.B. 290. (5) (1919) Q.R. 30 K.B. 20.

Mais si je crois que Faction inclut la requite, I'inverse n'est pas vrai, car alors il manquerait quelque chose A la demande, soit le bref, ce qui n'est pas le cas dans la cause qui nous est soumise. Lorsque la loi exige une proc6dure Tascheru sp6ciale, on ne peut blamer le demandeur de faire davantage, mais on pourra avec raison lui reprocher de ne pas se rendre aux exigences du l6gislateur. Lorsqu'au lieu de proc6der par requ~te, un demandeur choisit pour obtenir le redressement d'un grief ou l'affirmation d'un droit, d'annexer A sa demande un bref de sommation, et remplit toutes les conditions exig~es par le statut et s'adresse au tribunal mime qui devait entendre cette requite, il n'y a pas lieu de le priver de son recours. Pour en arriver h une conclusion contraire, il faudrait ignorer une jurisprudence constante de la province de Qu6bec, et pr6f6rer au droit lui-mime les subtilit6s de la proc6dure et la forme sous laquelle il doit 6tre revendiqu6.

Dans le cas qui nous occupe, la proc6dure nicessaire a 6t6 suivie, et mime si le demandeur n'avait pas int6rit voulu pour procider sous 1'article 50 C.P.C., il avait l'intir~t exig4 par la Loi des Cit6s et Villes pour saisir le tribunal de sa demande, sous la forme qu'il a choisi d'adopter.

Le dernier argument soulev6 par les appelants est qu'ils 6taient les mandataires de la ville, et qu'en agissant comme ils Font fait, ils agissaient pour et au nom de la Ville de Coaticook.

Il est bon tout d'abord de noter qu'il n'y a aucune r6solution du Conseil autorisant les appelants h faire interner Kennedy. La d6cision qui a 6t6 prise d'envoyer Kennedy h l'asile, ne l'a pas 6t6 comme r6sultat d'un acte du Conseil, mais au cours d'une r6union d'6chevins qui n'avait aucun caractbre officiel.

C'est alors que l'on a d6cid6 de faire venir le Recorder de la ville et que le Dr. Birs signa le certificat m6dical et que Henri Lavoie et Theodore Garceau donn&rent les affidavits requis par l'article 46 de la Loi des asiles d'aligngs (chap. 190 des Statuts Refondus de Quebec de 1925) et qui se lit de la fagon suivante:et tout scurit6, De plus, la lecture de cet article d6montre clairement que l'internement des ali6n6s dangereux n'est pas confi6 h 1'administration municipale, mais que le l6gislateur provincial ~a nomm6 d'office le recorder de la ville, qui peut ordonner l'internement d'un ali6n6 dangereux sur dinonciation sous serment de deux contribuables, accompagn6e d'un certificat de m6decin.

La ville, comme corps municipal, n'a pas d'obligations ni de devoirs qui lui soient impos6s par'la loi, et la proc6dure d'internement lui est compltement 6trangbre.

Les personnes choisies par le l6gislateur sont des personae designatae et n'agissent nullement en leur qualit6 d'employds ou d'officiers municipaux.

Une corporation municipale n'a que les pouvoirs qui lui sont express6ment d6l6gu6s, et rien dans la Loi des Cites et Villes ne lui attribue des fonctions se rapportant ' 1internement des ali~nds, qui n'est pas une affaire municipale. Les intervenants, en participant A l'internement de Kennedy n'agissaient done pas pour la ville dont la responsabiliti n'est pas engagde pour les actes qu'ils ont pos6s. Il est bien vrai que la vile a pay6 le transport et l'entretien de Kennedy a l'asile, mais ces paiements ne peuvent 6tre considir6s comne une ratification des actes des appelants. Le l6gislateur a voulu qu'une corporation municipale payAt une partie du cofit de 1'entretien de ses ali~n6s, une fois qu'ils sont intern6s, et c'est ce qu'il a d6cr6t6 en 6dictant larticle 62 de la Loi des asiles d'aligngs. Mais il a laiss6 h d'autres le soin de prendre l'initiative de l'internement. En remplissant une obligation impos6e par la loi, la ville n'a pas pu ratifier un acte qui est en dehors de son domaine, et qui dans l'occurrence a 6t6 accompli par d'autres. Je crois done que la r6solution est ultra vires.

On a tent6 de donner une couleur l6gale ' cette risolution, en disant qu'elle autorisait une transaction, et on a invoqu6 Particle 26, paragraphe 3 de la Loi des Cit6s et Villes qui dit qu'une corporation peut:- La pr6tention des appelants est h l'effet que, la ville ayant le droit de transiger, pouvait accepter la suggestion de son aviseur 16gal et s'autoriser de l'article 1918 du Code Civil qui se lit comme suit:-