City of Outremont v. Protestant School Trustees of the City of Outremont

THE CITY OF OUTREMONT (Plaintiff) ..............

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AND

]MILE LACROIX .

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MIS EN CAUSE ON APPEAL FROM THE KING'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE

J.-Ce litige est n6 des faits suivants. Depuis plus de quarante ans, la corporation intim6e maintient et dirige, en la cit6 d'Outremont, une 6cole sise h 1'angle du Chemin de la CMte Ste-Catherine et de l'avenue Pagnuelo. Pr6voyant qu'un agrandissement du local serait rendu n6cessaire par l'augmentation de la population & desservir, l'intimbe achetait, en 1937, deux lots contigus ayant front sur l'avenue Pagnuelo et adjacents au terrain oi cette 6cole 4tait 6rig6e.

Notons incidemment qu'au temps de cet achat et depuis 1925, ces deux lots 6taient, par rbglement de la cit6 appelante, frapp6s d'une prohibition d'y construire d'autres bitisses que des "cottages isol6s".

Ce r~glement, portant le num6ro 180, fut abrog6 en 1938 pour 6tre, au m~me temps, remplac6 par un autre, portant le numiro 326, depuis lors en vigueur. L'article 84 de ce dernier rbglement maintient la prohibition indiqu6e et Particle 85 donne au conseil de la cit6 un pouvoir discr6tionnaire de permettre ou refuser, en tout endroit de la cit6, la construction d'6glises, d'6coles et d'h6pitaux.

Ce que l'intim6e avait pr6vu en 1937 s'av6ra 6ventuellement une r6alit6 in6luctable et, en 1940, on dut decider de 1'6rection de constructions nouvelles sur l'unique emplacement disponible, soit sur les lots ci-dessus.

Conform6ment aux dispositions du R~glement 326, des plans furent pr6par6s et soumis A I'approbation du mis-en-cause, inspecteur nomm6 A ces fins, suivant le rfglement. Rventuellement, I'affaire fut port6e devant le conseil de la cit6 et, finalement, I'approbation des plans et 1'6mission du permis furent refuses, uniquement A raison de la prohibition 6tablie en Particle 84 et du d6faut de 1'intim6e d'obtenir du conseil la permission que ce dernier pouvait lui donner en vertu de Particle 85.

D'oi l'action de 1'intimbe contre l'appelante et le mis-en-cause.

Dans sa requite pour bref de mandamus, 1'intim6e conclut, entre autres, A ce qu'il soit d6clar6 que le Riglement 326 ne prohibe pas la construction qu'elle d6sire 6riger sur les lots pricit6s et que si ce riglement, et sp6cialement les dispositions des articles 84 et 85, devaient 6tre interpr6t6s comme prohibant cette construction, ces dispositions soient d6clar6es ill6gales, ultra vires et, en I'espece, sans effet h son endroit. On demande, en cons6quence, l'6mission d'un bref p6remptoire de mandamus ordonnant 'a la cit6 et au La Cour Sup6rieure d6cida de la validit6 des articles 84 et 85 du rbglement mais, se basant sur ces dispositions de la Loi de 'Instruction Publique (1941 R.S.Q., 59), faisant un devoir aux syndics des 6coles dans chaque municipalit6 de choisir et acquirir, mgme par expropriation, les terrains n6cessaires pour les emplacements de leurs 6coles, d6clara que cette loi primait sur la Loi des Cit6s et Villes et les R&glements de la cit6 et en conclut que le R~glement 326 n'avait, en 1'espbce, aucune application.

Avec cette interpr6tation, l'intimbe 6tait libre de proc6der a construire sans permis pr6alable et son action fut renvoy6e, mais sans frais.

Les deux parties appelbrent de cette d&ision.

L'appel de la cit6 fut renvoy6 et celui des syndics maintenu. La Cour du Banc de la Reine (si6geant en appel (1)) ne s'est pas prononcie sur la validit6 des articles 84 et 85 du R~glement 326. Ptant unanimes sur la conclusion-sans I'6tre sur les raisons-que ces articles n'avaient, en l'espice, aucune application, les membres de cette Cour ont, par jugement formel, fait droit A la requite des syndics, ordonni I'6mission d'un bref p6remptoire enjoignant h la cit6 d'Outremont et au mis-en-cause d'accorder, dans un d6lai imparti, le permis demand6; le tout avec d6pens contre la cit6. C'est la d6cision dont la cit6 demande maintenant la revision.

Ptant donn6 la conclusion A laquelle j'en suis arriv6 sur la question de la validit6 des articles 84 et 85 du Rglement 326, il devient inutile, aux fins du pr6sent jugement, de reproduire et consid6rer ici les diff6rentes raisons amenant les membres de la Cour d'Appel h conclure A la non -application de ces articles. II est bien 6vident, en effet, qu'une conclusion diff6rente de la leur sur le point ne pourrait 6puiser le d6bat; d'autant plus que I'application elle-mime d'un r~glement d6pend nicessairement et primordialement de sa validit6; question qu'il convient maintenant d'examiner.

En matibre de 16gislation, les corporationt municipales n'ont de pouvoirs que ceux qui leur ont t6 formellement

Crm or d6l~guis par la Legislature; et ces pouvoirs, elles ne OVTREMONT peuvent ni les 6tendre, ni les exc6der.

(Phaneuf v. La Corporation du Village de St-Hughes (1)).

'rUsTES Les diverses lois de la L6gislature de Qu6bec, constituant Fauteux J. la charte de ce qui s'appelait alors la ville d'Outremont, ont

6t6 amend6es et refondues en 1915 par une loi intitul6e

Charte de la citg d'Outremont (5 Geo. V, c. 93), aux termes de laquelle la cit6 devient r6gie par les dispositions de la

Loi des Cit6s et Villes, sauf en ce qu'elles peuvent avoir d'incompatible avec les dispositions de cette charte. Suivant Particle 40 de cette loi de 1915, ainsi que le mentionne le savant Juge en chef de la Cour d'Appel en ses notes:

Le Conseil peut faire, amender et abroger des riglements pour:

... Prescrire dans certaines rues 1'architecture, Ia symitrie ou le genre de maisons A 6riger, bitisses isoldes, semi-isoldes, en pierre ou en brique solide ou lambrissies ou autres; ... fixer 1'endroit que devront occuper, et d6terminer Ia manibre de construire des 6chelles de sauvetage, tuyaux d'6gouts, gouttibres, et r6glementer en g~ndral toute construction, reconstruction, r6paration et modification de tout bitiment, et tout ce qui s'y rattache; et empacher la construction, suspendre l'rection, et pourvoir sommairement A P'abandon, I'isolation, la suppression, la d6molition, le diplacement, la rdparation ou la modificaiton, aux frais du propri6taire, de toutes bitisses ou portions d'icelles en contravention avee les riglements de la Cit6.

C'est sous 1'autorit6 de telles dispositions que le conseil de la cit6 entend justifier son droit d'adopter le texte suivant des articles 84 et 85,-contenu au chapitre 4, intitul6 "Zonage"-, du R~glement 326.

Art. 84 (a) On ne pourra construire sur les rues ou avenues ou sur les parties de rues ou d'avenues ci-apris inumbres, que des cottages isolIs ...........................

savoir ......................

avenue

Pagnuelo.

(b) .....

...................

(c) ........

................

savoir ..............

avenue Pagnuelo.

Art. 85. Nonobstant toutes dispositions au contraire, le conseil pourra, par un vote des deux-tiers, permettre la construction d'6glises, d'6coles et d'h6pitaux en tout endroit de la cit6.

(1) Q.R. (1936)

K.B. 83 at 90.

Ainsi apparait-il que si, sur certaines rues de la cit6, dont l'avenue Pagnuelo, on a voulu et 6dict6, par les prohibitions O apparaissant en Particle 84, la limitation des constructions un type particulier, on a manifestement voulu et 6dict6, par les dispositions de 1'article 85, qu'en tout endroit de la cit6,--couvert ou non par les dispositions de 1'article 84 ou autres, peu importe,-'6tablissement d'6glises, d'6coles et d'h6pitaux soit laiss6 a la discr6tion du conseil auquel les dispositions de cet article donnent, en dernibre analyse et en chaque instance, le droit le plus absolu de permettre ou de refuser la construction.

II apparait, de plus, de ces dispositions de Particle, que ce droit peut 8tre exerc6 par simple r6solution.

Je ne crois pas qu'on puisse mettre en doute le pouvoir de la cit6 de 16gif6rer, d'6tablir par r~glements les prohibitions apparaissant A Particle 84, non plus que son pouvoir--cartant, de cette consid6ration, les arguments tir6s de la Loi de 'nstruction Publique ou autres propres 1 1'espbce,-de faire ces prohibitions absolues au lieu de pourvoir A une exception pour les cas des 6glises, 6coles et h6pitaux, ainsi qu'on l'a fait par les dispositions de Particle 85. Mais cette exception 6tant 6dict6e, et le cas de ces 6tablissements particuliers 6tant sp6cifiquement r6gi par les dispositions de cet article, il faut en tenir compte. Ce qu'on attaque et ce qui, en effet, doit 6tre consid6r6, c'est la validit6 du rbglement tel qu'adopt6, et non tel qu'on pouvait 1'adopter.

Et ainsi deux questions se posent: La cit6 peut-elle pr6tendre avoir, par les dispositions de cet article 85, 16gif6r6, r6glement6 sur la construction d'6glises, d'6coles et d'h6pitaux en d6l6guant et assujettissant, A la discr6tion de son conseil, chaque cas de construction de ces 4tablissements particuliers, pour en disposer par r6solution plut6t que par rbglement?

En somme, les dispositions de cet article sont-elles autoris6es par la Legislature ou ultra vires des pouvoirs donn6s A la cit6?

Si, pour aucune raison, les dispositions de Particle 85 doivent 6tre d6clar6es ultra vires et, en cons6quence, retranch6es du riglement, peut-on raisonnablement conclure que le conseil aurait adopt6 le texte actuel des dispositions de 1'article 84 sans y adjoindre celles de Particle 85?

La premibre question. Sur le principe de 1'existence et des limites du pouvoir des corporations municipales en

CITr oF matibre de l6gislation, a d6jA 6t6 citie, plus haut, la cause ouVno de Phaneuf v. La Corporation du village de St-Hughes. Le texte pr6c6dant imm6diatement cette r~f6rence est pris au TRusTEES jugement mime de Sir Mathias Tellier, alors Juge en chef Fauteux J. de la province. En plus de cette cause, on peut signaler les decisions suivantes, h titre d'illustration de l'application de ce principe:

La Corporation du village de Ste-Agathe des Monts v.

Reid (1).

Dans cette cause, la Cour de Revision d~clarait ultra vires un r~glement prohibant 1'6rection de certains moulins, a moins d'avoir pr6alablement conf6r6 avec le conseil, en avoir obtenu la permission; le conseil devant d6terminer l'endroit de 1'6tablissement de ces moulins.

Rendant le jugement de la Cour, Sir Melbourne Tait, alors

Juge en chef adjoint, d6clarait:

It is not really a by-law at all, but a declaration that the council may permit the erections referred to in art. 648 upon such conditions as it may think proper to make at any particular meeting. The rights of those who may desire to erect such manufactories or machinery are left uncertain, and it appears to me this so-called by-law is drawn contrary to the elementary principles upon which an ordinance of that kind ought to be made.

Dans Baikie v. City of Montreal and another (2), M. le

Juge Chase Casgrain, se basant sur l'autorit6 de cette d6cision de la Cour d'Appel dans Phaneuf v. Corporation du village de St-Hughes, affirmait h la page 78:

A by-law which would discriminate, or allow the municipality or its governing body to discriminate between citizens, would be ultra vires and illegal.

Dans The Town of St. Louis v. Citizens Light and

Power Co. (3), la Cour d'Appel, h la page 41, d6clare:

L'expression, "peut faire des rbglements pour l'6clairage", qui se trouve dans Particle 616, laisse au conseil la discretion d'exercer ou de ne pas exercer le pouvoir que la loi lui donne, mais cette discr6tion ne s'applique pas au mode A suivre dans l'exercice de ce pouvoir. Aucun texte n'autorise le conseil A proc6der par risolution.

Dans la cause de City of Verdun v. Sun Oil Co. Ltd. (4), la Cour d'Appel d~clarait ultra vires cette partie d'un r6glement de la municipalit relative A 1'6rection de stations

(1) Q.R. (1904) 10 R. de J. 334.

(3) Q.R. (1904) 13 K.B. 19.

(2) Q.R. (1937) S.C. 77.

(4) Q.R. [1951] K.B. 320.

60662-4 d'essence, accordant au conseil de la cit6 un pouvoir d'ac- Crr or corder ou de refuser, a disor6tion, la permission d'6tablir tels 6tablissements.

Cette d6cision fut confirmie par un jugement unanime de cette Cour (1).

A la page 229, on lit ce qui suit relativement au riglement en litige:

A mon humble avis, en 6dictant les dispositions de larticle 85, le conseil de la cit6 a exc6d6 les pouvoirs de 16gislation que lui a conf6r6s la L6gislature. On n'a pas r6glement6 sur ces cas qu'on a soustraits A l'op6ration de l'article 84. On s'est attribu6 le droit d'en disposer, chacun individuellement, suivant la discr6tion, Parbitraire des membres du conseil pouvant alors 6tre en office.

On n'a, de fait, d6fini aucun principe pouvant gouverner l'exercice de cette discr6tion.

On a, enfin, exc6d6 les limites de l'autorit6 revue de la L6gislature en s'arrogeant de decider par r6solution ce qu'on devait r6gir par riglement. Ce n'est pas ce que Particle 40 de la Charte de la cit6, ou ce que l'article correspondant de la Loi des Cit6s et Villes (R.S.Q. 1941, ch. 233, art. 426) autorisent; et je doute qu'aucune loi de la L6gislature permette-en pareille matibre-aux membres d'un conseil municipal de paralyser avee une telle discr6tion et aussi fondamentalement

'exercice du droit de propri6t6. Les dispositions de cet article 85 sont donc ultra vires.

La deuxibme question. En principe, un riglement, nul en partie, l'est totalement.

La Loi des Cit6s et Villes, comme le Code municipal, d'ailleurs, pr6voient qu'un riglement municipal peut 6tre cass6, "en tout ou en partie". Comme le fait remarquer M. le Juge Rivard dans Compagnie glectrique du Saguenay, Lt6e, v. Corporation du Village de St-Jr6me, et St. Idr6me Power Ltd. (2), il faut donner A ces expressions une port6e conforme A la doctrine expos6e par les commentateurs du droit public en matibre de rbglement municipal.

Le savant Juge r6fire particulibrement A l'extrait suivant de McQuillin, Law of Muni- Crry or cipal Corporations, 6dition, vol. 2, no 862:

OuV.No Il me semble 6vident que sans la presence des dispositions de l'article 85, la cit6 n'aurait pas donn6 une forme aussi absolue aux prohibitions 6dict6es en Particle 84 puisque, comme d6jh indiqu6, on a manifestement voulu, par les premiers mots de Particle 85, traiter s6par~ment du cas des 6glises, 6coles et h~pitaux et soustraire ces cas A 1'opration de toutes autres dispositions, y compris celles de Particle 84. De toutes fagons, il suffit de ne pouvoir affirmer que, sans les dispositions de Particle 85, les dispositions de larticle 84 eussent 6t6 couchies en cette forme absolue. L'article 84 doit subir le sort de Particle 85 et, comme lui, 6tre consid6r6 ultra vires. Et pour cette raison, assumant m~me que les articles 84 et 85 s'appliqueraient A 1'espice, la cit6 ne peut les opposer, comme elle 'a fait, A la demande de la corporation intim6e.

Je rejetterais l'appel avec d6pens.

On December 17, 1952, the City of Outremont moved for a re-hearing before this Court and on December 22, 1952, the following judgment was rendered by the Court:

"Sur la requate de la Cit6 d'Outremont demandant de suspendre l'effet du jugement rendu par cette Cour le 29 octobre 1952 et d'accorder une r6-audition de 1'appel de la Cit6:-Assumant qu'il soit loisible A la Cit6 de demander la r6-audition, la Cour est d'opinion qu'il n'y a pas lieu d'accorder cette requite; le point soumis ayant 6t6 consid6r6 aux fins du jugement d6ji rendu et les arguments apportis par la Cit6, au cours de l'audition de la requite. ne pouvant affecter la conclusion h laquelle la Cour en est arriv6e sur le m6rite de l'appel. La requ~te est rejet6e avec d6pens."

Motion dismissed with costs. RENE DUPUIS ..........................

HER MAJESTY THE QUEEN .......... APPEAL from the judgment of the Court of Queen's Bench, appeal side, province of Quebec, quashing the appellant's acquittal and ordering a new trial.

The CouRT:-We agree with the members of the Court of King's Bench (Appeal Side) all of whom decided that the trial judge came to the conclusion that the statement made by the appellant at Richmond was not free or voluntary because he, the trial judge, considered that irrespective of all the circumstances it was necessary that the appellant should have been previously warned. This is contrary to the law as laid down by this Court in Boudreau v. The King (1) and, therefore, there was a right of appeal by the Crown from the acquittal.

On the basis of the evidence on the voir dire that appears in the record, there is nothing to indicate what the trial judge would have done as to the admissibility of the statement if he had not misdirected himself. The appeal should therefore be dismissed so that a new trial may be had. Appeal dismissed.