Roy v. Thetford Mines (City)

I would allow this appeal with costs in this Court and in the Appellate Division and restore the judgment of the learned trial Judge.

German, Mackay & LokeJ. McLaws.

ARTHUR ROY (Plaintiff) ................ APPELLANT; *Apr. 6 AND

*May 19 *Jun 21 THE MUNICIPAL CORPORATION

OF THE CITY OF THETFORD

RESPNET MINES AND GEORGES DOYON

(Defendants) .....................

ON APPEAL FROM THE COURT OF QUEEN'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC

Municipal corporation-Liability-Arrest by municipal police officers- Detention without warrant-Search-warrant-Search performed with great publicity-Whether police officers acting for municipality or as agents of the peace-Whether municipality ratified the acts of the officers-Article 1727 C.C.

Under the denunciation of a citizen, the appellant was arrested and detained without warrant by police officers of the municipality of Thetford Mines for alleged public indecency.

Because he was suspected of being the author of certain obscene writings, a search of his house to find evidence was made. The search was performed witb much display of police force and consequently with great publicity. The search was unsuccessful. He was later charged with vagrancy and acquitted.

The appellant then brought action in damages against the constable who had laid the charge and had applied for the search-warrant and against the municipality on account of the acts of that constable and all others who had taken part in the events. The action was dismissed by the trial judge and by a majority in the Court of Appeal. The appellant now contends that, in the joint defence produced by the constable and the municipality, the latter ratified, by virtue of Article 1727 C.C., the acts of its officers while attempting to justify them.

Held: The appeal should be dismissed.

Rinfret C.J. and Taschereau, Estey, Cartwright and Fauteux JJ.

87576-31

Per Rinfret CJ.: It was neither alleged nor established that the actions of the officers had been authorized by the municipality. The defence R did not constitute an approbation nor a ratification of their actions THE CIrry o under Art. 1727 C.C. It constituted simply an alternative defence. Per Taschereau, Estey, Cartwright and Fauteux JJ.: As to the constable. MINES

The illegality of the detention was conceded but the evidence did not show that he had had any part in it, and furthermore it showed that he had been justified in laying the charge of vagrancy and in having applied for the search-warrant.

Assuming that in law the publicity given to the execution of the searchwarrant could, in the circumstances of this case, give rise to an action in damages, the evidence did not establish that in fact the damage of which the appellant complained in this respect differed substantially from the one which could have resulted as well as from the accusation well founded in law as from a normal execution of the search-warrant equally well founded in law.

As to the municipality. The officers were not acting as agents of the municipality but as agents of the peace, 'enforcing the provisions of the Criminal Code. It had not been alleged nor established that the municipality authorized their actions nor was there any evidence that it ratified them.

The CHIEF JUSTICE: A la suite d'une premibre audition, la Cour en 6tait arriv~e h la conclusion que cet appel n'6tait pas justifi6, soit a 1'encontre de l'intim6 Georges Doyon, soit h l'encontre de la Corporation de la Cit6 de Thetford Mines. Cependant, l'affaire avait 6t6 prise en d6lib6r6 et au cours de ce d6lib6r6 la question s'est pr6sent6e de savoir si la Citd de Thetford Mines ne pouvait pas 6tre recherchie en responsabilit6 h raison du fait qu'elle pouvait 6tre consid6r6e comme ayant autoris6, approuv6 ou adopt6 les actes des officiers de police responsables h 1'6gard de l'appelant Roy.

Comme le procureur de la Cit6 de Thetford Mines n'avait pas 6t6 appel6 h exposer ses points de vue sur ce sujet particulier, la Cour a cru pr~f6rable d'ordonner une rdaudition afin d'entendre son argumentation sur cette question. (1) Q.R. [19511 K.B. 551.

A la suite de cette r6audition, je suis demeur6 convaincu que la responsabilit6 de la Cite ne saurait 6tre engag6e sous rapport*

L'appelant a intent6 son action en alliguant que les officiers de police qui avaient agi 6taient les employds de Rint c.J. la 'Cit6 et que cette dernibre 6tait responsable A raison des actes de ses pr6pos6s.

Doyon et la Cit6 ont produit un plaidoyer commun. ont sp6cifiquement ni6 le paragraphe de la d6claration oii il 6tait all6gu6 que les officiers de police avaient agi en leur qualit6 d'employ6s de la Cit6 et dans 1'exercice de leurs fonctions.

En outre, aux paragraphes 18 et 19 du plaidoyer, il fut all6gu6 que Doyon, dans cette affaire, avait agi comme agent de la paix et que "la Cite de Thetford Mines ne saurait 6tre responsable des actions de son agent ou de ses agents en pareille circonstance".

Ce plaidoyer affirme, de plus, que "tous les agents de la paix qui ont

61 mil6s h I'arrestation et au mandat de recherches, tel que dit cidessus, ont agi de bonne foi, sans malice et avec cause raisonnable et probable et nullement dans le but de faire tort h la r6putation du demandeur".

L'honorable juge de premibre instance a juge en fait que les 6v6nements qui s'6taient d6roul6s le soir du 8 avril 1948 pr6sentaient des circonstances suffisantes pour porter les autorit6s polici res de la Cit6 de Thetford Mines h croire A la v6rit6 des faits qui leur avaient d6nonc6s; que le chef de police avait agi prudemment sur la plainte de Lionel Lagueux et de sa femme; que Doyon, agissant sur les instructions de son chef, 6tait justifiable de porter une plainte contre le demandeur; et que les autorit6s policibres de la Cit6 avaient agi avec prudence et circonspection avant de demander la lev6e d'un mandat de perquisition chez le demandeur.

L'honorable juge ajoute mime qu'il 6tait difficile pour les autorit6s policibres d'agir plus prudemment et que "les circonstances de la cause d6montraient que Doyon avait agi sans malice, avec cause probable, de bonne foi et ayant en mains des faits lui permettant de croire raisonnablement A la v6rit6 de la d6nonciation, et ce dans les deux cas".

La majorit6 de la Cour du Banc de la Reine (1) a confirm6 ce jugement. Elle est arrivie h la mime conclusion que la Cour Sup6rieure et plus sp6cialement elle a exprimbe l'avis que le dossier d6montrait que les agents dont le demandeur-appelant se plaignait avaient agi en leur qualit6 d'agents de 'Etat et qu'ils ne pouvaient d6s lors engager la responsabilit6 de la Corporation intim6e.

Sur ce dernier point, la majorit6 de la Cour s'est inspirie de la doctrine expos6e par la mime Cour d'appel dans la cause de La Citg de Montr6al v. Plante (2). En particulier, 1'honorable juge Rivard, dans cette dernibre cause, avait dit au cours de ses raisons (p. 148):

& Le jugement de La Cit6 de Montr6al v. Plante fut approuv6 par la Cour Supreme du Canada, entre autres, dans la cause de H6bert v. la Citg de Thetford Mines (3). Dans cette affaire (p. 430), cette Cour d~clarait que "les principes qui doivent nous guider sont expos6s d'une fagon pr6cise et compl6te" et qu'il serait inutile d'ajouter quoi que ce soit h ce qui avait 6t6 dit par les juges de la Cour du Banc du Roi re: La Citg de Montr6al v. Plante.

Sans doute, le jugement poursuit en r6f6rant h la d6cision de la m~me Cour dans Doolan v. Corporation of Montreal (4), mais ce dernier arr~t n'y 6tait mentionn6 que parce que le procureur de 1'appelant l'avait cit6. I y est clairement indiqu6 que le jugement que notre Cour a tenu h approuver 6tait uniquement celui de La Cit6 de Montr6al v. Plante. On cite dans la cause de Plante ce passage (pp. 137 et 150) oii il y 6tait dit: - Or, en l'espice qui est actuellement devant nous, il n'est ni all6gu6 ni prouv6 que la Corporation intim6e a autoris6 les actes reproch6s aux agents de la paix.

L'appelant a voulu soumettre, cependant, qu'elle les avait approuvis ou adopt6s. Sur ce point, il a invoque certains passages dans les raisons des honorables juges dissidents.

Ces passages, cependant, ne r6sultent pas de la preuve. Ils s'appuient, je le r6pite, sur les paragraphes 18 et 19 du plaidoyer.

m'est impossible de donner cette interpr6tation aux deux paragraphes en question.

Le paragraphe 18 nie toute responsabilit6 h raison des actions des agents qui ont agi dans cette affaire et qui ont 6t6 m8l6s h 1'arrestation et au mandat de recherches. D'autre part, le paragraphe 19 se contente d'ajouter que ces agents "ont agi de bonne foi, sans malice et avec cause raisonnable et probable et nullement dans le but de faire tort h la r6putation du demandeur".

En tout respect, cette affirmation du plaidoyer ne constitue ni l'approbation ni l'adoption des actes de ces agents; encore moins comporte-t-elle une ratification. II s'agit lh tout simplement de l'un de ces modes de plaidoiries qui se rencontrent fr6quemment dans la proc6dure de la province de Qu6bec et qui constituent simplement une d6fense alternative. Tout d'abord, il ne faut pas oublier que Doyon et la Corporation ont, comme nous l'avons signal6, produit un plaidoyer commun et il fallait bien que Doyon mit dans ce plaidoyer tous ses moyens de d6fense h I'effet qu'il avait agi avec prudence et avec cause raisonnable et probable. Mais, je ne vois pas, pour ma part, ce qui pouvait emp~cher la -Corporation intim6e, apres avoir ni6 que les agents 6taient alors ses pr6pos6s et dans 1'exercice de leurs fonctions, comme employ6s de la Cit6, d'ajouter, pour en avoir le b6n6fice, qu'h tout 6v6nement les agents eux-m~mes, m~me s'ils devaient 6tre consid6rds comme pr6pos6s de la Cit6, avaient agi avec cause raisonnable et probable.

Et c'est tout ce que comporte le paragraphe 19 du plaidoyer. Il n'adopte pas leurs actes; il ne les approuve pas; il se contente d'invoquer pour le propre compte de la Corporation intimbe que ces agents n'ont en aucune fagon commis des actes r6pr6hensibles et susceptibles d'entrainer une responsabilit6 en dommages.

Comme on l'a fait remarquer lors de la r~audition, il 6tait prudent pour la Corporation de la Cit6 d'invoquer les deux moyens de d6fense: premibrement, celui qui consiste h dire que les agents de police n'avaient pas agi comme ses pr6pos6s dans 1'exercice de leurs fonctions municipales; cJ. deuxibmement, que, m~me dans ce cas, ils n'avaient rien fait qui pouvait constituer une responsabilit6 en dommages. Et je ne vois pas en quoi le fait d'avoir invoque ces deux moyens peut 6tre consid6r6 comme.une approbation ou une adoption des actes qu'on leur reproche.

Je suis donc d'avis de rejeter l'appel avec d6pens. :- J.:-Les faits donnant lieu au pr6sent litige peuvent se r6sumer comme suit:-Vers la fin de 1'aprismidi du 8 avril 1948, le sergent Blais, en devoir au poste de police de la municipalit6 intimbe, 6tait inform6, au t6l6phohe, par un citoyen, que l'6pouse d'icelui venait de voir un inconnu exposant publiquement sa personne dans une certaine rue de la cit6. Accompagn6 du constable Martin, le sergent Blais se rendit imm6diatement h 1'endroit signal6, y rencontra 1'informateur lequel pointa, sur la rue, l'appelant comme 6tant 1'auteur du d6lit. Avec ces informations, les agents interpell~rent Roy, 'invitbrent A monter dans leur voiture pour aller au poste; ce h quoi 1'appelant consentit. Pr6venu de ces faits, le chef de police Lamondepar ailleurs, d6jh saisi de plaintes h l'effet que, sous le couvert de l'anonymat, un individu envoyait par la poste des pornographies et des 6crits obschnes-demanda aux constables de- faire 6crire une lettre par 1'appelant afin d'en obtenir 1'6criture et la comparer avec ces 6crits anonymes en possession de la police. L'appelant se pr~ta h cette autre requite mais, sur son refus de signer la lettre qu'il 6crivit, on ordonna sa dtention au poste oii il demeura incarc6r6 jusqu'au lendemain a onze heures de l'avant-midi. C'est alors que, sur les instructions du chef Lamonde, et apris avoir 6t6 mis au courant des faits pr6cit6s et d'autres relatifs h 1'identification de 1'appelant comme auteur du d6lit sur la rue, le sous-chef de la cit6, Doyon, logea contre ce dernier une plainte de vagabondage. La lettre 6crite par Roy et les 6crits anonymes furent envoy6s au bureau de la Sfiret6 provinciale A Qu6bec pour y 6tre 1'objet d'une expertise en 6criture.

L'expert de la Sfiret6 confirma l'opinion d6ji form6e par les officiers de police de 1'intim6e, A 1'effet que l'appelant 6tait bien 1'auteur de ces 6crits; et, WETFORD avec l'expectative d'y trouver des preuves corroborant cette opinion, cet officier de la Sfiret6 provinciale recommanda au Fauteux chef Lamonde de perquisitionner au domicile de 1'appelant et lui sugg6ra, enfin, le concours de sa participation dans l'ex6cution du mandat de recherches. Sur ce, et h la d6nonciation du sous-chef Doyon, un mandat A cette fin fut obtenu et ex6cut6 avec plus de d6ploiement-et, par consequent, plus de publicit6-qu'il ne paraissait n6cessaire, par deux officiers de la Sfjret6 provinciale, dont l'expert en 6criture, et trois officiers de la cit6, dont Doyon.

Ces recherches furent vaines; et il n'appert pas du dossier que suite ait 6t6 donn6e A cette incidence de l'affaire. Quant h l'accusation de vagabondage, apris que plusieurs mois fussent 6couls, elle fut consid6r6e et la plainte fut renvoyee. D'oi 1'action en dommages de 1'appelant contre le souschef Doyon et contre la municipalit6 A raison des actes de ce dernier et des autres agents de la cit6 ayant particip6 dans les 6v6nements ci-dessus.

Dans une d6fense conjointe, oi 1on s'est abstenu de toute r6f6rence h l'innocence ou h la culpabilit6 de Roy, on plaida d'abord, tant h la d6fense de Doyon qu'h celle de la municipalit6, que tous ces agents de la paix avaient "agi de bonne foi, sans malice et avec cause raisonnable et probable et nullement dans le but de faire tort h la r6putation du demandeur" et, de plus, et sp6cialement A la d6fense de la municipalit6, que la responsabilit6 de celle-ci ne pouvait 6tre engag6e par ces actes des agents de la paix.

Sur le m6rite de Faction contre Doyon, cette Cour, lors d'une rdaudition pour consid6rer celui de laction contre la municipalit6, a d6jh indiqu6 concourir avec le Juge de premibre instance et ceux de la majorit6 de la Cour d'Appel (1), dans la conclusion que Faction 6tait mal fond6e. A ce sujet, il suffit de dire que le dossier, d'une part, ne r6vile aucune participation de Doyon A cette detention sans mandat-d6tention dont 1'ill6galit6 fut conc6d6e par le procureur des intims-et, d'autre part, justifie Doyon d'avoir log6 la plainte pour vagabondage et demand6 1'6mission du mandat de recherches.

Quant h la publicit6 donnie h 1'ex~cution de ce mandat par ce d6ploiement d'activit6s policibres, assumant qu'en droit ceci puisse, dans les circonstances de cette cause, donner lieu h une action en dommages contre Doyon, je ne puis voir que le dossier 6tablisse, en fait, que le dommage dont I'appelant se plaint de ce chef soit, dans son principe ou sa mesure, substantiellement diff6rent de celui pouvant lui r6sulter, tant du fait de 1'accusation l6galement log~e contre lui, que du fait d'une execution normale de ce mandat de perquisition, en droit 6galement justifi6e.

Sur le mirite de 1'action contre la municipalit4. Les principes de droit touchant la question de la responsabilit6 des corporations municipales A raison des actes de leurs officiers de police sont pricis.

G6n6ralement, et comme tout commettant ou mandant, une corporation municipale r6pond du dommage cause par la faute commise par ses pr6pos6s ou mandataires, alors qu'agissant dans 1'ex6cution et limites des fonctions qu'elle-mime leur .a assignees. Aussi bien, engage la responsabilit6 de la corporation, I'acte fautif et dommageable que le policier municipal commet dans 1'ex~cution et les limites de ces fonctions qu'elle-mime lui donne et dont la principale est, 6videmment, celle d'assurer l'observance des r6glementations locales. Mais n'engage pas la responsabilit6 de la corporation, I'acte fautif et dommageable que le policier municipal commet alors qu'agissant dans 1'ex6cution et les limites de ces autres fonetions que lI'tat, par les dispositions de la loi, i.e., du Code Criminel, lui attribue, en sa qualit6 d'agent de la paix, pour assurer 1'observance de cette loi. Ainsi, pr6pos6 ou mandataire de diff~rents commettants ou mandants, le policier municipal ne lie que le commettant ou le mandant dont il fait l'affaire ou pour le compte duquel il agit au moment oii l'acte dommageable est caus6. HIbert v. La citg de Thetford-Mines (1).

En l'espbce, il est certain qu'en proc6dant a cette d6tention de Roy sans mandat d'arrit, en logeant contre lui l'accusation de vagabondage et en obtenant et ex6cutant un mandat de recherches h son domicile, tous ces officiers de police de la cit6, participant dans chacun de ces 6vinements, agissaient, non dans 1'ex6cution et les limites des fonctions h eux donn6es par la cite intim6e, mais bien dans 1'ex6cution et les limites de ce mandat l6gal, qu'au titre d'agents de la paix, ils ont 'regu de 1'Etat. De ce chef, la corporation intim6e ne peut 6tre responsable.

Sans doute, et ainsi qu'il a 6t6 d6cid6 dans Plante v. La cit6 de Montr6al (1), une corporation municipale peut, nonobstant le principe ci-dessus, devenir responsable de ces actes des agents de la paix, commis alors qu'agissant dans

I'ex~cution du mandat 16gal pr6cit6, si elle a, express6ment ou implicitement, autoris6 ces actes. C'est qu'en ce faisant, la corporation elle-mime ajoute aux fonctions normales de ces policiers. En l'espice, il n'a 6t6 ni all6gud ni prouve que la corporation intim6e ait autoris6 les actes reproch6s.

Mais l'appelant, invoquant, en somme, le principe 6tabli au deuxibme paragraphe de 1'art. 1727 C.C., prescrivant que

"le mandant est aussi responsable des actes qui excident les limites du mandat, lorsqu'il les a ratifi6s express6ment ou tacitement", soumet qu'en plaidant et cherchant h 6tablir que tous ces agents de la paix avaient "agi de bonne foi, sans malice et avec cause raisonnable et probable et nullement dans le but de faire tort A la reputation du demandeur", la corporation intim6e a, par cette tentative de justification, ratifi6 ces actes. Suivant le Vocabulaire Juridique d'Henri Capitant,

"La ratification est un acte juridique unilat6ral par lequel une personne prend pour son compte, en ce qui concerne tant les droits que les obligations qui en d6coulent, une op6ration juridique faite pour elle et en son nom, par quelqu'un qui n'en avait pas regu le pouvoir."

Cette d6finition manifeste avec justesse la v6ritable port6e de la disposition pricit6e de l'art. 1727 C.C.

Aussi bien, et tenant compte qu'en principe, les sergents de ville, engag6s dans la poursuite des offenses criminelles, agissent en ex6cution du mandat leur venant de 1'Etat et qu'en fait, rien dans l'espice n'indique qu'on ait d6rog6 A ce principe, je ne vois pas qu'on puisse dire ques les actes reproch6s aient 6t6 faits pour et au nom de la corporation intim6e, ou qu'en tentant de les justifier par la plaidoirie et la preuve, e1e les ait pris pour son compte, dans le sens qu'il faut donner a ces expressions, tant dans la d6finition ci-dessus que dans la disposition invoqu6e par l'appelant.