Robillard v. Commission Hydro-Electrique du Quebec

Service of the documents and of the notice requesting contestation was not made upon the Commission, but an appearance was entered in its name. The trial judge and the majority in the Court of Appeal dismissed the action on the ground that, since the Commission was never -summoned, the fiat had lapsed after sixty days.

Held (Rand and Cartwright JJ. dissenting), that the appeal should be dismissed.

Per Rinfret C.J.: By virtue of the principle that no judicial demand can be adjudicated upon unless the party against whom it is made has been duly summoned, the appellant, having asked for a condemnation Rinfret C.J. and Taschereau, Rand, Cartwright and Fauteux JJ.

against the Commission, should have served the petition and the other documents upon the Commission.

As this was not done, the Commission was, therefore, never summoned and was never called ConsaissioN upon to produce a contestation. This lack of summons could not be covered by the appearance made by the Commission.

Per Taschereau and Fauteux JJ.: Section 16a is not the clear text which would be required to conclude that the legislator, in providing that Article 1017, with the necessary modifications, applied to an action against the Commission, intended to do away with the principle that it is the party being sued which must be notified of the action and called upon to contest it. It follows that the petition, the fiat and the notice requesting contestation should have been served upon the Commission.

Not only was this not done but the Commission was never requested to produce a contestation. There was, therefore, no summons of the Commission and the appearance entered in its name could not take the place of it.

: The words "mutatis mutandis" in section 16a do not necessarily require any change in the wording of Article 1017. The Legislature has provided that a person claiming monies from the Commission, which is an agent of the Crown, must do so by a petition of right addressed to Her Majesty. It would, therefore, require clear words to indicate that the service of all the documents upon the Attorney General, would not be valid and sufficient service. It could not be suggested that the procedure followed in the case at bar would not inevitably result in full notice of the pending proceedings being brought to the immediate attention of all those having an interest or a duty to resist the claim. APPEAL from the judgment of the Court of Queen's Bench, appeal side, province of Quebec (1), affirming, Galipeault C.J.A. and Casey J.A. dissenting, the judgment of the trial judge that the fiat obtained by the appellant to sue the respondent had lapsed.

THE CHIEF JUSTICE:-Le point important et essential de ce litige est que la proc6dure de l'appelant est dirigde contre la Commission Hydro6letrique de Qu6bec demandant jugement contre cette dernibre, la condamnant A payer l'appelant la somme de $3,175, h titre de dommages-int6rits lui r6sultant de l'inondation caus6e par un barrage appartenant h cette Commission.

L'appelant lui-mime a d6sign6 la Commission comme 6tant une corporation l6galement constitude, ayant son siege social en la ville et le district de Montreal, par la Loi 8 Geo. VI, c. 22, ins6re dans les Statuts Refondus de Quebec 1941, comme en 6tant le chapitre 98a.

Q.B. 378.

La loi organique de la Commission fut modifi6e en 1945 par le Statut 9 Geo. VI, 30.

En vertu de l'article 16a de ce statut,

ED Par application des articles 1017 et 1018 du Code de procidure civile, une copie de la p6tition de droit et de 1'ordre du Lieutenant-Gouverneur, certifi6e par le protonotaire, est d6pos6e au bureau du Procureur gen6ral, avec tin avis requ6rant la production d'une contestation dans les trente jours de la signification d'icelui.

Ces documents doivent 6tre d6pos6s au bureau du Procureur g6ndral dans les soixante jours de la date de l'ordre du Lieutenant- Gouverneur que droit soit fait. Si ce dip8t n'a pas t6 fait dans ce d6lai, 1'ordre est p6rim6 de plein droit et le requ6rant ne peut pas proc6der sur la p6tition de droit. Si, dans d6lai de trente jours, qui doit 6tre 6tabli par la production d'un certificat de la signification de la p6tition, de 1'ordre et de 1'avis, il n'est pas produit de contestation, le requ6rant prochde comme dans une cause par d6faut.

Ce sont lI les prescriptions des articles 1017 et 1018 du Code de proc6dure civile. Et les proc6dures subs6quentes sont les mimes que dans une cause contest6e ordinaire, sauf que l'audition ne peut pas se faire devant un jury.

II s'ensuit que la proc6dure prevue contre la Commission Hydro6lectrique de Qu6bec est une pitition de droit, mais c'est lI tout simplement le nom donn6 par le statut au document par lequel la poursuite contre la Commission est initide. En pareil cas, la p6tition de droit remplace le bref de sommation et la d6claration par lesquels toute action ordinaire est commenc6e dans la province de Qu6bec. Cette p6tition de droit est tout d'abord dans le but de requ6rir de Sa Majest6 1'autorisation d'exercer en justice contre l'intim6e.

Du moment que cette autorisation est accord6e, au moyen du fiat habituel dans toute p6tition de droit, l'instance en devient une exclusivement entre le p6titionnaire et la Commission Hydro6lectrique de Qu6bec. Ds que 1'autorisation est donnie, Sa Ma-jest6 est hors de cause et ne devient nullement partie h l'instance qui se poursuit ensuite exclusivement entre le pititionnaire et la Commission Hydro6lectrique de Qu6bec.

D'ailleurs, la proc6dure qui fait 1'objet de 1'appel ne contient aucune conclusion contre Sa Majest6 ou contre le Gouvernement de Quebec.

La demande de condamnation s'adresse uniquement la Commission Hydro6lectrique de Qubec. Dis lors, ce sont les articles 1012 A 1023 du Code de procidure civile qui rigissent le litige en y faisant les changements nicessaires (mutatis mutandis) pour les adapter A un recours exerc6 non pas contre le Gouvernement de Qu6bec, mais contre la Commission Hydrodlectrique. L'appelant a bien d6pos6 au bureau du Procureur g6n6ral une copie de la p6tition de droit et de 1'ordre du Lieutenant- Gouverneur certifi6e par le protonotaire. Mais il n'a jamais signifi6 cette p6tition de droit et cet ordre A 1'intim6e et il n'a jamais donn6 h cette dernibre l'avis requ6rant d'elle la production d'une contestation dans les trente jours de la signification d'icelui, ainsi que l'exige Particle 1017 C.P.C. Il s'ensuit que l'intim6e n'a jamais .6t6 assignee et n'a jamais t saisie de 'obligation de produire une contestation dans les trente jours, tel qu'exig6 par les articles 1017 et 1018 du Code de proc6dure civile.

Dans cette situation, I'intimbe produisit alors une motion baste sur Particle 1017 du Code de proc6dure civile concluant h ce qu'il soit d6clar6 que le fiat ou 1'ordre du Lieutenant-Gouverneur se trouvait pirim6 de plein droit et h ce que la p6tition de droit soit rejet6e et renvoy6e avec d6pens. Le juge de premi&re instance, dans un jugement tris 61abor6 et fortement raisonn6, a accueilli la motion de l'intim6e et a d6clard p6rim6e et 6teinte la procedure de l'appelant. Il l'a rejet6e sans frais.

Ce jugement a 6t6 confirm. par la Cour du Banc de la Reine du district de Montrial (1) avec la dissidence de 1'honorable Juge en chef de cette Cour et celle de M. le juge Casey.

Telle que 1'affaire se pr~sente maintenant devant la Cour Supreme du Canada, l'appelant nous demande, en somme, d'infirmer les deux jugements des Cours de la province de Qu6bec et de rendre un jugement condamnant 1'intim6e sans que cette dernibre ait jamais 6t6 assign6e. I faut insister sur ce point qu'll ne s'agit pas ici d'une signification irr6gulibre ou ill6gale, mais qu'il s'agit d'une absence totale de signification, ou, en d'autres termes, d'un d6faut d'assignation.

Cette remarque dispose de 1'objection de 1'appelant que Rinfret l'intim6e aurait dfi proc6der par exception la forme.

On invoque par exception h la forme l'irr6gularit6 ou l'ill6galit6 d'une signification, mais cette proc6dure ne s'applique pas h un d6faut complet d'assignation (C.P.C. 174, par. 1).

L'appelant n'aurait jamais pu proc6der contre l'intimbe dans 1'6tat oh il avait laiss6 la cause et lorsqu'il aurait voulu proc6der contre elle par d6faut, le seul acte qu'aurait pu poser le tribunal saisi de cette demande efit 6t6 que jugement ne pouvait tre rendu contre une personne qui n'avait pas 6t6 assign6e.

II n'est pas besoin, en cette Cour, de r6f6rer A d'autres d6cisions sur ce point que celle qui a 6t6 rendue tout r6cemment sur 1'appel de l'Alliance des Professeurs catholiques de

Montr6al v. Quebec Labour Relations Board (1).

II ne peut 6tre adjug6 sur une demande judiciaire sans que la partie contre laquelle elle est form6e ait t6 entendue ou diment appel~e (C.P.C. 82). C'est lh un principe fondamental bas6 sur 1'6quit6 naturelle et dont l'inobservance d6truit la juridiction du tribunal et entraine la nullit6 de toutes les proc6dures subs6quentes, y compris le jugement.

Ce principe a 6t6 6tabli chaque fois qu'il a t6 soulev6 et a t6 appliqu6 par les tribunaux d'une fagon constante.

C'est h raison de ce principe que l'appelant, ayant demand6 une condamnation contre l'intim6e, c'est h l'intim6e que devait 6tre signifi6e la p6tition de droit et les autres documents qui doivent l'accompagner et c'est au bureau de la Commission que pareille signification doit tre faite.

La pr6tention dd l'appelant que l'intim6e, en 1'espbce, est r6ellement la Couronne ne saurait 6tre entretenue.

La

Commission Hydro6lectrique de Qu6bec est, comme je le disais au commencement, une corporation ind~pendante et qui doit 6tre trait6e d'une fagon distincte de la Couronne elle-mime (Salomon v. Salomon (2)).

Le statut incorporant l'intim6e lui donne tous les pouvoirs et les pr6rogatives d'une compaignie ind6pendante de la xSION

Couronne. Elle poss&de des biens et c'est sur ces biens que la jugement rendu contre elle peut 6tre ex6cut6.

L'autre objection r6sultant du fait que l'intim6e a produit c.J. une comparution ne peut non plus 6tre consid6r6e. L'article 176 du Code de procidure dit bien que les irrigularit6s dans la signification sont couvertes par la comparution du d6fendeur et son d6faut de les invoquer dans les d6lais fixs, mais ici, je le r6pite, il ne s'agit pas d'une signification irrigulibre mais d'une absence complbte de signification.

Dans les circonstances, je suis d'avis de rejeter I'appel avec d6pens.

:

J.:-Je concours dans le rejet de cet appel et d6sire tout simplement indiquer quelques-uns des motifs m'amenant h cette conclusion.

La Commission Hydro6lectrique de Qu6bec, ci-apris appele la Commission, est une corporation ayant son si~ge social A Montr6al; elle est 1'agent de la Couronne mais, nonobstant cette qualit6, elle peut 6tre personnellement traduite devant les tribunaux. Elle a done une entit6 juridique manifestement distincte de celle de la Couronne. Pour exercer un recours contre la Commission, le L6gislateur, cependant, a fait exception A la procedure de droit commun et statub: (i) que nul recours en justice, de quelque nature que ce soit, ne peut 8tre exerc contre la Commission autrement que par p6tition de droit adress~e h Sa Majest6 et requ6rant l'autorisation d'exercer le recours d~sird contre la Commission; (ii) que la plupart des dispositions du Code de procidure civile r6gissant la p6tition de droit, soit celles des articles 1012 A 1023 inclusivement, sont applicables h cette pitition de droit; (iii) mais que l'application de ces dispositions doit 6tre faite mutatis mutandis, c'est-h-dire en apportant A chacune de ces prescriptions 6tablies en fonction d'un recours pourvu contre Sa Majest6, tous les changements qui y sont n6cessaires pour les rendre effectives dans un recours dirig6 contre la Commission. La proc6dure n'est done pas modifide dans le principe; au contraire, elle demeure puisqu'elle doit s'appliquer. Mais les dispositions qui 1'organisent devront 6tre modifides dans la mesure oit il est n6cessaire pour les adapter en pl6nitude h une entit6 juridique autre que celle pour laquelle elle est normalement

6tablie.

En cons6quence, je he puis voir que par Particle 16(a), 6tablissant cette proc6dure d'exception au droit commun pour ester en justice contre la Commission, le L~gislateur ait entendu d6roger, autrement que pour fins d'adaptation, ce principe dominant toute proc6dure d'ordre judiciaire, ddjh implicitement mais clairement mis en ceuvre et prdcis6 par les dispositions ci-aprbs de Particle 1017 pour les fins d'une p6tition de droit contre Sa Majest6, soit h ce principe g6ndral et d'ordre public sanctionn6 1'article 82 du Code de procidure civile, 6dictant qu'il ne peut 6tre adjugh sur une demande judiciaire sans que la partie contre laquelle elle est formie ait t& entendue ou dfiment appel6e. C'est ainsi que le premier paragraphe de Particle 1017 6dicte:- Le texte de cet avis, apparaissant au Code de proc6dure civile immidiatement apris 1'article 1017, est libell comme suit:- Ces dispositions de l'article 1017 rappellent done substantiellement celles propres au bref d'assignation dans une cause ordinaire, et aux termes desquelles le d6fendeur, 6tant d'abord inform6 de la demande faite contre lui, est mis en demeure de comparaitre dans un d6lai de six jours de la signification de cette demande et de la contester, sans quoi jugement pourra 6tre rendu contre lui. Sans la pr6sence et le respect des dispositions de Particle 1017, il est 6vident qu'il n'y aurait aucune proc6dure 6tablie au titre de la pitition de droit permettant au procureur g6n6ral, jurisconsulte officiel de Sa Majest6 et de son gouvernement (S.R.Q. 1941, ch. 46), de connaitre: (i) que le privilige de poursuivre accord6 par le lieutenant-gouverneur est, en fait, exerc6 par celui qui 1'a obtenu et (ii) de savoir 6galement qu'on requiert dans un d6lai courant du moment oii il en est ainsi inform6 par la signification de cet avis, qu'il doit, pour 6viter qu'il soit procid6 jugement comme dans une cause oft le d6fendeur fait d6faut de comparaitre, produire une d6fense ou une contestation de la part de Sa Majest6. Ainsi est mis en ceuvre et pr6cis6 pour les fins d'une p6tition de droit contre Sa Majest6, le principe d'ordre public voulant que la partie contre laquelle une demande judiciaire est formie, soit entendue ou dfiment appel6e.

II faudrait, je crois, un texte clair pour conclure que le L6gislateur, en 6dictant que les dispositions de l'article 1017 s'appliquent dans une poursuite dirig~e contre la Commission, tout en prescrivant que ces dispositions soient modifides pour les adapter h cette poursuite, ait voulu d6roger au principe voulant que ce soit la partie poursuivie qui soit notifi6e de Faction et mise en demeure de contester.

Cette intention n'est certainement pas exprim6e par le texte de 1'article 16(a) de la loi r6gissant la Commission. Et, en tout respect, pour affirmer qu'elle doit 6tre inf6r6e, en s'inspirant de motifs qui n'apparaissent pas dans cet article, il faudrait 6carter 1'obligation qui y est mentionn6e, i.e., celle d'adapter h un recours dirig4 contre la Commission, la procedure 4tablie pour ester en justice contre Sa Majest6.

Si ces vues sont fond6es, c'est done au sidge social de la Commission A Montreal et non au bureau du procureur g~ndral, comme il a 6t6 fait, que la copie de la p6tition et de lordre du lieutenant-gouverneur, certifi6e par le protonotaire, avec 1'avis requirant la production d'une contestation dans les trente jours de sa signification, devait 6tre d6pos6e. II en rsulte que, non seulement les dispositions de 1'article 1017, ainsi adapt6es, n'ont pas t6 suivies, mais que, de plus, l'appelant, suivant le libell6 de l'avis par lui envoy6 au bureau du procureur g6n6ral, 6tant au texte celui de I'avis apparaissant au Code de proc6dure civile, n'a jamais requis la Commission de se d6fendre ou de contester. Il est done vrai de dire qu'en ce qui regarde la Commission, il n'y a jamais eu d'assignation.

On ne saurait corriger la situation en pr6tendant qu'une signification de 1'avis au procureur g~n6ral 6quivalait virtuellement une signification A la Commission.

Cette pr&tention, on voudrait 1'appuyer, en droit, sur des motifs que l'article 16(a) de la loi organique de la Commission ne manifeste ni express~ment, ni implicitement, et en fait, sur la pr6somption que la p6tition, 1'ordre et l'avis ainsi d6posis et signifi6s au bureau du procureur g6n6ral h Quebec aient 6t, une ou plusieurs journies apris-on ne s'en soucie pas-, transmis au bureau de la Commission A Montr6al. En tout respect, je ne puis acc6der A cet argument car il reste que

1'avis ainsi port6 h la connaissance de la Commission ne requ6rait pas cette dernibre de contester la demande dirig6e contre elle mais requ6rait du procureur g6ndral une contestation de la part de Sa Majest6 contre laquelle aucune conclusion n'6tait adoptie 'dans la p6tition.

De plus, s'il fallait tenir cette remise dd' documents par le procureur g6n6ral h la Commission comme 6quivalant A une signification A cette dernibre, se poserait la question suivante:

A partir duquel de deux moments, celui de la signification de l'avis au procureur g~n6ral ou celui de la r6ception subs6quente de cet avis par la Commission, devrait commencer h courir ce d6lai de trente jours pour contester, quand la loi dit que cc d6lai se compute du jour de la signification, laquelle, en l'instance, a t6 faite au procureur g6n6ral et non h la Commission. Dans Turcotte v. Dansereau (1), il y avait eu signification de 1'action h un tiers. Rendant le jugement pour la Cour, M. le Juge Taschereau, tel qu'il

6tait alors, s'exprime ainsi sur la question, h la page 586:- En la pr6sente instance et "sous toute r6serve que de droit", la Commission a comparu, par procureur. Mais je ne vois pas que cette comparution puisse 6tre invoqu6e pour en diduire le fait d'une assignation qui jusque-1h n'existait pas.

Car, au mieux, tout ce que la Commission peut 6tre pr6sum6e avoir regu du procureur gin6ral sont des proc6dures par lesquelles elle 6tait inform6e que ce dernier avait t requis de produire une d6fense ou une contestation de la part de Sa Majest, dans les trente jours suivant le moment ou pareille proc6dure lui avait 6t6 signifide. En somme, la situation r6sultant de la proc6dure adopt6e par l'appelant equivaut h peu pris A celle oit une action dirigde contre Paul serait signifi6e A Pierre et oii Pierre, ainsi inform6 de cette demande, serait requis de produire de sa part une contestation pour 6viter un jugement qu'on ne recherche pas contre lui mais contre Paul seulement. En telle occurence, on ne saurait pr6tendre que Paul a 6t6 r6gulibrement ou m~m(e irr6gulibrement assign6 puisqu'il ne 'a 6t6 aucunement. Je suis done d'avis que l'appel doit 6tre renvoy6 avec dipens.

:

J.:-In this appeal I am in general agreement with the reasons which led Galipeault C.J. and Casey J. to the conclusion that the service of duly certified copies of the petition of right and the fiat of the Lieutenant-Governor together with a notice requesting a contestation made at the office of the Attorney-General was a sufficient compliance with the terms of Article 1017 of the Code of Civil Procedure construed in accordance with the provisions of Section 16a of the Act to Establish the Quebec Hydro- Electric Commission, 8 George VI Cap. 22 (1944) as amended by 9 Geo. VI Cap. 30, section 5.

It therefore becomes unnecessary for me to examine the second ground upon which they would have allowed the appeal, i.e., that the fact that an appearance was entered in the name of the respondent was, in the circumstances of this case, fatal to the success of its motion.

I wish merely to emphasize one or two of the matters which are fully dealt with in the reasons of the minority in the Court of Queen's Bench.

Accepting the view that the respondent while an agent of the Crown is not merely a department or branch of the government but is a corporation having a distinct legal existence, the fact remains that in all its activities it acts as agent of the Crown. It has possession, no doubt, of property moveable and immoveable and of money but everything which it possesses belongs not to it but to the Crown. If a judgment is rendered against it it is from funds in its hands which are owned by the Crown that payment will be made.

CoMMISSIoN The form of section 16a above referred to is significant. tHYDROUE This legislation does not merely require the consent of the Lieutenant-Governor as a condition precedent to the com- Cartwright J. mencement of an action in the ordinary form against the respondent corporation. It provides that the only form of procedure against it shall be by petition of right and expressly stipulates that such petition shall be addressed to Her Majesty.

I am unable to convince myself that the words mutatis mutandis in section 16a necessarily require any change in the wording of Article 1017 of the Code of Civil Procedure. A claim is made that the appellant is entitled to be paid certain monies by the agent of the Crown out of the monies of the Crown. The Legislature has provided that this claim may be asserted before the Courts only by a petition of right addressed to Her Majesty. It would, I think, require clear words to indicate that the service of such a petition and the accompanying documents upon the Attorney-General, who is normally both by Statute and tradition the Officer of State charged with the duty of enforcing and protecting the rights of Her Majesty in the Courts, would not be valid and sufficient service. I would respectfully adopt the following passage from the reasons of Casey J.:- Were Respondent a corporate entity acting for its own account, I could easily come to the conclusion that because of the words "mutatis mutandis" C.C.P. 1017 would have to be read so as to exact that the deposit of the documents therein mentioned be made at its office. But Respondent is not acting for its own account.

It is the Crown's agent in the operation and administration of assets which belong to the Crown and it is undoubtedly because of this that the Legislator has removed it from the operation of the ordinary rules of procedure and has enacted that it can only be sued when and if such suit is authorized by the Lieutenant-Governor. No doubt it is because the Legislator intended that it should never be anything more than a wholly controlled agent that it enacted the special provisions to which the Chief Justice has referred. The mere reading of these sections brings the conviction that Respondent's activities have been seriously hobbled and that it is the jealously guarded creature of the Crown.

What then could be more logical than that the Crown should want immediate knowledge of the fact that the person to whom permission to sue had been granted had in fact proceeded with his action? How can one imagine a more effective way of acquiring that knowledge than by having all such actions served on the Attorney-General?

Viewed against The primary purpose of service of process in all legal J.proceedings is to ensure that a person's rights shall be dealt with by the Courts only after he has had notice of what is claimed against him and a full opportunity to be heard. It is not, and could not be, suggested that the procedure followed by the appellant in the case at bar would not inevitably result in full notice of the pending proceedings being brought to the immediate attention of all those having an interest or a duty to resist the appellant's claim. If the appearance entered has no other bearing on the problem before us it at least furnishes conclusive evidence that in this case the procedure followed did have this result. This procedure was in complete accord with the provisions of Article 1017, unless it can be said that a change in those provisions was necessitated by the words "mutatis mutandis" in Section 16a. I think that such a change can not be said to be necessary so long as it is clear that although no change is made prompt and complete notice will be received by those whose duty it is to see that the claim is defended.

I conclude, as did the minority in the Court of Queen's Bench, that the service made in this case was valid and sufficient under the relevant statutory provisions.

I would allow the appeal with costs throughout.

Appeal dismissed with costs.