Gagnon c. Commission des Valeurs Mobilières du Québec

MOBILIPRES DU QUeBEC et al.

TIniE. EN APPEL DE LA COUR DU BANC DE LA REINE,

PROVINCE DE QUEBEC

Au cours de l'interrogatoire du secrdtaire de la Commission intim6e devant la Cour Sup6rieure, Division de faillite, I'appelant, en sa qualit6 de syndic h, la faillite de la compagnie M, tenta d'obtenir la production d'une lettre qui aurait 6t6 adress6e A. la Commission par une tierce personne lors d'une enquite par la Commission sur les affaires de la compagnie M. Le secritaire refusa de d6clarer si la Commission avait ou non la lettre en question, r6clama le privilige de 'art. 332 du Code de procidure civile et A cette fin produisit une lettre du procureur g~n6ral se lisant ainsi: est d'int~rit public que les faits et documents recueillis au cours des enquites faites par la Commission ne soient pas divulguis,. Le juge de premibre instance rejeta l'objection de la Commission, consid6ra qu'il appartenait au juge et non au procureur g~n6ral de d6terminer si 1'ordre public 6tait en jeu, et qu'd son avis tel n'6tait pas le cas en I'espbce. Ce jugement fut infirm6 par une d4cision majoritaire de la Cour d'appel. L'appelant obtint permission d'appeler h, cette Cour.

Arr6t: L'appel doit 6tre maintenu, le Juge Abbott 4tant dissident. Le Juge en chef Taschereau et les Juges Fauteux, Martland, Judson, Ritchie et Hall: L'article 332 relhve le fonctionnaire de 1'obligation imposie aux t6moins de rdpondre et de produire des pices ou autres choses lorsque l'ordre public est concern6. Ce privilige n'est pourtant pas absolu. Il n'est 6tendu aux personnes mentionn6es dans l'article que si et alorsque le procureur g~ndral atteste par un 6crit en la possession du timoin, qui doit le produire, que l'ordre public est concern6 dans les faits sur lesquels on d4sire l'interrogers. L'attestation dans le cas pr6sent ne r6pond pas entibrement et adbquatement aux exigences de ces prescriptions. Les questions pr6cises auxquelles le juge de premibre instance a ordonn6 au secr6taire de r6pondre n'indiquent pas par elles-mgmes que l'ordre public est en jeu. De plus, dans ses termes, l'attestation n'est pas reli~e aux faits sur lesquels on d6sire interroger le t6moin, mais constitue une formule g~ndrale apte h valoir dans toutes les causes, sans 6gard aux faits sur lesquels on d6sire interroger.

Le Juge Abbott, dissident: L'intitul6 de la lettre mentionne sp6cialement les proc6dures dans lesquelles on tenta de la faire produire. Cette lettre autorise la Commission de se privaloir du privilige et son langage 6tait suffisant pour d6signer la aclass of communicationsD pour laquelle *CoRAM: Le Juge en chef Taschereau et les Juges Fauteux, Abbott, Martland, Judson, Ritchie et Hall.

S.C.R.

le privilige peut 6tre invoqu6, selon 1'expression employde dans Duncan v. Cammell, Laird and Co., (1942] A.C. 624. Le secr6taire de la Commission avait done le droit de se pr6valoir du privilIge de refuser de t6moigner pour des raisons d'ordre public.

DO

La jurisprudence des Cours du Qubbec 6tablie depuis plus d'un sihcle supporte la proposition que c'est seulement le chef du d~partement qui est en position et qui a le droit de decider si la divulgation sera contre l'int6r~t public, et qu'aucune Cour n'a le droit d'aller au-deld de cette d6cision. II faudrait une raison bien grave pour justifier une interf6rence avec cette jurisprudence. Il n'est pas possible de trouver cette raison dans le r~cent jugement de la Cour d'appel en Angleterre dans In Re Grosvenor Hotel (N* 2), [19641 3 All E.R. 354.

During the course of an examination of the secretary of the Quebec Securities Commission before the Superior Court sitting in bankruptcy, the appellant, as liquidator of company M, sought the production of a letter alleged to have been written to the Commission by A at a time when the affairs of company M were being investigated by the Commission. The secretary refused to state whether or not the Commission had such a letter, claimed the privilege provided by art. 332 of the Code of Civil Procedure and in support of that claim produced a letter from the Attorney General of Quebec reading: "It is of public interest that the facts and documents assembled in the course of inquiries by the Commission should not be disclosed". The trial judge rejected the objection of the Commission and held that it was for the Court and not for the Attorney General to decide if public order was concerned, and that in this case it was not. This decision was reversed by a majority judgment in the Court of Appeal. The appellant was granted leave to appeal to this Court.

Held (Abbott J. dissenting): The appeal should be allowed.

Per Taschereau C.J. and Fauteux, Martland, Judson, Ritchie and Hall JJ.: Article 332 of the Code of Civil Procedure exempts public officials from the duty to testify and produce documents where public order is involved, provided that the Attorney General's certificate states that this is so in relation to the particular facts in issue. The certificate in this case did not satisfy that requirement. The precise questions which the witness was ordered to answer did not indicate by themselves that public order was concerned. Furthermore, the certificate was not related to the particular facts on which the appellant wished to examine the secretary, but constituted a general formula capable of serving in all cases, regardless of the facts.

Per Abbott J., dissenting: The heading of the letter specified the legal proceedings in which the production of documents was being sought. The letter authorized the Commission to invoke the privilege and its language was sufficient to designate a "class of communications" for which the privilege could be claimed, as that term was used in Duncan v. Cammell, Laird and Co., [19421 A.C. 624. The secretary of the Commission was therefore entitled to claim the privilege of refusing to testify on grounds of public policy.

APPEL d'un jugement de la Cour du banc de la reine, province de Qu6bec, infirmant un jugement du Juge Hannen. Appel maintenu, le Juge Abbott 6tant dissident. Claude Beauchemin, pour l'appelant.

C.

Le jugement du Juge en chef Taschereau et des Juges Fauteux, Martland, Judson, Ritchie et Hall fut rendu par FAUTEUX:-L'appelant, 6s-qualiti de syndic h la faillite de Merc6dis Exploration Co. Ltd., ci-apris appel6e la Compagnie, a produit entre les mains de H. B. Savage, syndic A la faillite de la succession de feu J.-Antoine Mercier, ci-devant vice-pr6sident de la Compagnie, une r6clamation relative h une somme d'environ $45,000 en espices contenues dans un coffret de sfiret6 h la Mercantile Bank of Canada. Savage d6cida de rejeter cette r6clamation et Gagnon s'adressa h la Cour superieure, Division de Faillite, pour faire reviser cette d6cision.

Aux fins d'6tablir le bien-fond6 de sa demande, Gagnon requit et obtint de la Cour une ordonnance autorisant l'interrogatoire du secr6taire de la Commission intim6e et lui enjoignant de produire certains documents en la possession de la Commission qui avait fait enquite sur les affaires de la Compagnie et arr~t6 la libre disposition de ces argents. Celui-ci, obtemp6rant h cette ordonnance, fut entendu comme t6moin et produisit certains documents. Au cours de son interrogatoire, il refusa cependant de r6pondre lorsqu'on lui demanda si la Commission avait en sa possession 1'original ou un photostat d'une lettre, dat6e le ou vers le 25 f6vrier 1958, h elle adress6e et sign6e par Gilbert Ayers, president de la Compagnie. Dans cette lettre, Ayers aurait d6clar6 qu'il op6rait les fonds contenus dans ce coffret comme fonds corporatifs de la Compagnie et aurait demand6 la Commission la lib6ration de ces argents. Devant COUR SUPRtME DU CANADA refus, Gagnon fit une requ~te formelle pour obtenir de la Cour une ordonnance enjoignant au secr~taire de la Commission de r6pondre h la question ci-dessus et, dans l'6ventualit6 d'une rdponse affirmative, de produire la lettre et MOBILIRES relater les circonstances en entourant la remise la Commission. La Commission fit objection A cette demande et, A ces Fauteux J. fins, son secr6taire produisit une lettre du Procureur G6ndral, adress6e au Prisident de la Commission des Valeurs Mobilibres du Quebec, et ainsi libell6e:

Ministire du Procureur G6n6ral

Province de Qu6bec

Dossier 5388-62 Montr6al, P.Q.

le 12 f6vrier 1963

Me Maurice D6sy, c.r.,

Pr6sident,

Commission des Valeurs Mobilibres du Quebec,

625 ouest, Boul. Dorchester,

Montr6al 2.

RE: C.S., district de Montrial, n* 2213/1962

(en faillite)

La Succession de feu J. Antoine Mercier,

Failli

H.

Armand Gagnon, &s qualit6, liquidateur de

Merc6dis Exploration Co. Ltd., r~clamantrequ6rant

La Commission des Valeurs Mobilibres du

Qubbec, intimbe

William J. Wall et al., mis en cause

Cher monsieur,

Il est d'int6r~t public que les faits et documents recueillis au cours des enqu&es faites par la Commission des Valeurs Mobilibres du Qu6bec ne soient pas divulguis.

Vous 6tes en cons6quence autoris6 & vous pr6valoir des dispositions de 'article 332 du Code de Proc6dure Civile de la Province de Quebec, amendI6 par 6-7 Elisabeth II, chapitre 43, article 2.

Veuillez me croire

Votre tout divoud,

Le Procureur G&n6ral

Georges Emile Lapalme.

L'article 332 du Code de procidure civile, tel qu'amend6 par l'addition du second paragraphe pour assurer aux personnes y indiqu6es, et ce aux conditions y prescrites, le b6ndfice 7(6 d'une exception h 1'obligation g6n6ralement impos6e aux t6moins, se lit comme suit:

La requite de Gagnon fut prise en d6lib6r6 pour 6tre 6ventuellement accordie le 11 mars 1963. En substance, le Juge de premibre instance consid6ra que bien que 1'art. 332 C.P.C. s'appliquait aux proc6dures faites sous l'empire de la Loi de Faillite, il appartenait au Juge et non au Procureur G6n6ral de d6terminer, en dernibre analyse, si 1'ordre public 6tait en jeu et qu'.t son avis, tel n'6tait pas le cas en 1'espce.

Port6 en appel, ce jugement fut infirm6 par une d6cision majoritaire rendue le 16 d6cembre 1963. MM. les Juges Taschereau et Badeaux, de la majorit6, exprimbrent l'avis, h 1'instar du Juge de premiere instance, que 1'art. 332 C.P.C. s'appliquait aux proc6dures en matibre de faillite. Ils jug&rent, cependant, qu'au regard des dispositions de Particle, des principes 6nonc6s dans Duncan et at v. Cammell, Laird & Co. Ltd.',-qu'ils distingu~rent de Regina v. Snider ,-et de la lettre ci-dessus du Procureur G6n6ral, 1'objection de la Commission aurait dii 6tre accueillie. Dissident, M. le Juge Hyde exprima l'avis que la formule utilisde par le Procureur G~n6ral pour soumettre l'objection h la preuve est trop g6ndrale, ne r6pond pas aux exigences de 1'art. 332 C.P.C. et, partant, ineffective pour valider l'objection.

L'appelant a demand6 et obtenu la permission d'appeler cette Cour de cette d6cision majoritaire de la Cour du banc de la reine.

La question qui nous est soumise met en regard, en matibre de preuve, un principe et 1'une des exceptions A ce principe. L'article 330 C.P.C. prescrit que le timoin qui, sans raison valable, refuse de r6pondre ou de produire des piices ou autres choses en sa possession concernant le litige peut y 6tre contraint par corps. Ces dispositions confirment et sanctionnent avec une s6v6rit6 adequate et n6cessaire une rbgle d'application gin6rale dont 1'observance est essentielle a 1'administration de la justice. Apportant des exceptions a cette rigle, le premier alin6a de 1'art. 332 C.P.C. relive particulibrement de l'obligation imposie au t6moin le fonc- Fauteux J. tionnaire de 1'tat, lorsque l'ordre public est concern6. On reconnait, par cette exception, la primaut6 de l'int6rit de lI'tat lorsque cet intir6t et celui du justiciable sont en conflit. Le second alin6a de cet art. 332 6tend le b6ndfice de ce privilege, commun6ment d6sign6 <Crown privilege>>, aux personnes y mentionn6es et aux conditions y prescrites. Ce privilige de la Couronne n'est pourtant pas absolu, en ce sens que le droit et la fagon de l'invoquer, aussi bien que la validit6 de son exercice, demeurent sujets des prescriptions que pr6cise la jurisprudence. Dans Duncan et al. v. Cammell, Laird & Co. Ltd., supra, la Chambre des Lords, apris avoir not6 que l'ordre public pouvait 6tre concern6 en raison du contenu du document ou de la cat6gorie dont il fait partie, a jug6 qu'il 6tait essentiel que la d6cision ministirielle de faire objection h la production soit prise par le Ministre, chef politique du Minist~re concern6, apres qu'il ait lui-mame vu et consid6r6 le document et form6 personnellement 1'opinion que sa production serait, pour un motif apparaissant suffisamment A 1'objection, nuisible h 1'ordre public. Par ailleurs et dans la m~me cause, on a d~clar6 qu'une objection ministirielle validement formul6e n'6tait pas sujette h revision par le pouvoir judiciaire; toutefois, cette d6claration, subs6quemment consid~r6e comme obiter dictum a 6t6 rejet~e comme mal fondie dans une d6cision r6cente de la Cour d'Appel en Angleterre, soit dans In re Grosvenor Hotel, (No. 2)'. La d~cision de premibre instance en cette cause est rapportie h (No. 2) [1964] 2 All E.R. 674 et celle de la Cour d'Appel dans le Times du vendredi, 31 juillet 1964, p. 7. Ajoutons que, bien que les parties au litige se soient jointes dans une demande de permission d'appeler h la Chambre des Lords, cette permission fut refus6e. En substance, le Maitre du R61e, avec le concours de ses colligues, a rappel6 que ce sont les juges qui sont les gardiens de la justice et, a-t-il ajout6, si la confiance qu'on met en eux a un sens et doit avoir une portie, ils doivent pouvoir raisonnablement s'assurer que l'intirit de l'Itat l'emporte sur celui du justiciable, ou h tout le moins que 1'objection minist6rielle n'est pas d6raisonnable comme c'est le cas,

6videmment, lorsqu'il s'agit, par exemple, de documents concernant des secrets militaires, 6changes diplomatiques, <cabinet papers> ou d6cisions politiques prises en haut lieu.

Sans doute, les juges useront-ils d'une grande prudence et

'a. h6siteront-ils avant d'exercer ce pouvoir r6siduaire de revision: mais le fait que celui-ci leur est attribu6 implique n6cessairement que, si rares qu'ils soient, il se pr6sentera des cas oii naitra le devoir de 1'exercer. Et il va de soi que, dans chaque cas, varieront les faits invoqus pour le justifier; chacun devant 6tre jug6 h son m6rite.

Dans le cas qui nous occupe, il faut retenir avec ces principes gen6raux concernant le privilige de la Couronne, que les dispositions particulibres du deuxibme alin6a de l'art. 332 n'6tendent ce privilige aux personnes y mentionn6es que si et dorsque le Procureur G6ndral ou le Solliciteur

G6ndral de la province atteste par un 6crit en la possession du t6moin, qui doit le produire, que 1'ordre public est concern6 dans les faits sur lesquels on disire l'interroger . A mon avis-et ceci me dispense de consid6rer toute autre question-l'attestation 6crite donn6e par le Procureur

G~n6ral qui invoque 1'exception A la rigle ne r6pond pas entibrement et ad6quatement aux exigences des prescriptions ci-dessus. Partageant l'opinion de M. le Juge Hyde, je dirais que les questions pricises auxquelles le Juge de premibre instance a ordonn6 au Secr6taire de la Commission de r6pondre, n'indiquent pas par elles-m~mes que l'ordre public soit en jeu et, comme le savant Juge, je suis d'avis que, dans ses termes, l'attestation du Procureur G6n6ral n'est pas reli6e, comme elle doit 1'6tre pour satisfaire h la condition donnant droit au privilige, aux faits sur lesquels on d6sire interroger le t6moin, mais constitue une formule g~n6rale apte h valoir dans toutes causes, sans 6gard aux faits sur lesquels on d6sire interroger le t6moin.

Je maintiendrais 1'appel, infirmerais le jugement de la

Cour du bane de la reine, r6tablirais le dispositif du jugement de premibre instance; avec d6pens en cette Cour et en

Cour du bane de la reine.

J. . (dissenting) :-The material facts in this appeal, which are not in dispute, are fully set out in the reasons of my brother Fauteux which I have had the advantage of considering.

COUR SUPRkME DU CANADA

During the course of an examination of the Secretary of the Quebec Securities Commission before the Superior Court sitting in bankruptcy, the appellant, as liquidator of a mining company Mercedes Exploration Co. Ltd., sought QUBEC the production of a letter alleged to have been written to the Commission on February 25, 1958, by one Gilbert Ayers, Abbott J. when the affairs of the said mining company were being investigated by the Commission.

Ministire du Procureur G~n6ral

Province de Qubbec

Dossier n' 5388-62 Montr6al, P.Q.

le 12 f6vrier 1963.

Me Maurice D6sy, c.r.,

Prisident,

Commission des Valeurs Mobilibres du Quebec

625 ouest, Boul. Dorchester

Montrial 2.

RE: C.S., district de Montr6al, n' 2213/1962

(en faillite)

La Succession de feu J. Antoine Mercier,

Failli

H.

Armand Gagnon, 6s qualit6, liquidateur de

Merc~dis Exploration Co. Ltd., r~clamantrequ6rant

La Commission des Valeurs Mobilibres du

Qubec, intim6e

William J. Wall et al., mis en cause

Cher monsieur,

Il est d'int6rit public que les faits et documents recueillis au cours des enquites faites par la Commission des Valeurs Mobilibres du Qu6bec ne soient pas divulgu6s.

Vous 8tes en consequence autoris6 & vous pr6valoir des dispositions de 1'article 332 du Code de Proc6dure Civile de la Province de Quebec, amend6 par 6-7 Elisabeth II, chapitre 43, article 2.

Veuillez me croire,

Votre tout d6voud,

Le Procureur G6ndral,

Georges-Rmile Lapalme.

s()

The learned trial judge sitting in bankruptcy, held that in the circumstances the Commission was not entitled to invoke the privilege which it had claimed. That judgment comissioN was reversed by the Court of Queen's Bench, Mr. Justice Hyde dissenting. The present appeal, by leave, is from that judgment. It raises two questions both relating to the interpretation and effect of art. 332 C.C.P. which reads:

The second paragraph of this article was added in 1958 by the statue 6-7 Eliz. II, c. 43. It extends to certain Crown agencies the privilege, which may be claimed by an "officer of state", of refusing to give evidence or produce documents on grounds of public policy. It also prescribes the authorization which the member or officer of such Crown agency must possess in order to claim the privilege.

Article 332 C.C.P. (then art. 275) was contained in the Code of Civil Procedure of 1867. It was retained in the revision of 1897 as art. 332. As I have said the second paragraph was added in 1958 but it does not appear to have introduced any new principle.

As to the first of these questions, the letter of February 12, 1963, is signed by one of the ministers specified in art. 332. It is addressed to the President of the Quebec Securities Commission which is a Crown agency coming under the provisions of this article. The heading of the letter specifies the legal proceedings in which the production of documents was being sought and its authorizes the Commission to invoke the privilege provided for in the said article. The basis upon which the privilege was claimed is contained in the first paragraphs of the letter which reads: CoMMIssIoN

Il est d'int6rit public que les faits et documents recueillis au cours des enquites faites par la Commission des Valeurs Mobilibres du Qubbec ne MOBILRES soient pas divulgus.

Hyde J. in the Court below considered this letter insuffi- Abbott J. cient as being too general in its terms and said: "I consider that if the witness is to be excused from compliance with the order the certificate must state categorically 'that public order is involved in the facts concerning which it is desired to examine him'." His dissenting opinion was based upon this ground.

The letter of the Attorney General claimed the privilege with respect to "documents recueillis au cours des enquites faites par la Commission des Valeurs Mobilibres du Qu6bec". It seems to me that this language is sufficient to designate a "class of communications" for which privilege can be claimed, as that term was used by Viscount Simon in the Cammell Laird case'. The letter the production of which was sought falls within that class. On the whole, therefore, and with deference to those who hold the opposite view I am of opinion that the letter of the Attorney General entitled the Secretary of the Commission to claim the privilege of refusing to testify on grounds of public policy. As to the second question, the principle enunciated in art. 332 C.C.P. appears to have been first considered by the Court of Queen's Bench of Lower Canada in Gugy v. Maguire'. In the opening paragraphs of his notes Meredith J., as he then was, says at p. 51:

The Judges of this Court are all, I believe, agreed in the opinion, that the Head of a Department of state cannot be compelled, at the instance of a private suitor, to produce an official document in his custody, when the production of the document would, on grounds of public policy, be inexpedient.

The question then arises: with whom does it rest to determine whether the production of a particular document is, on such general grounds, inexpedient?-The majority of the Court hold that the Head of the Department having official custody of the paper is necessarily the proper person to determine the question, while one of the members of the Court (M. Justice Mondelet) maintains that it must be determined by the judge. The general principles of law as well as the decisions of the Courts, both in England and the United States appears to me to be entirely in favour of the opinion of the majority of the Court.

L.C.R. 1 at

He then proceeded to review the cases bearing on the question which had been decided in England and the United States, including Beatson v. Skene', which is referred to by Viscount Simon in the Cammell Laird case, and which had been decided in 1860 some three years before. In his work "De la Preuve" Judge Langelier, relying upon the authority of the Gugy case, says at p. 351: Article 332 C.C.P. was next considered by the Court of Queen's Bench in Minister of National Revenue et al v. Die-Plast Co. Ltd. et al. Casey J. delivered the principal reasons for judgment in which the other members of the Court concurred. After quoting the statement of Meredith J. in the Gugy case to which I have referred, Casey J. says at p. 349:

Latour case-of These decisions were not questioned in the Court below, Hyde J. basing his dissent solely upon the ground that objection had not been taken in the proper form.

Article 332 C.C.P. does not appear to have been considered previously by this Court. I agree with Casey J. however, that it would require a very compelling reason to warrant any interference with this jurisprudence of the Quebec courts established now for more than a century. With respect I cannot find that reason in the recent decision of the Court of Appeal in England in In re Grosvenor Hotel (No. 2)1 which is referred to by my brother Fauteux in his reasons.