Procureur Général du Canada v. La Compagnie de Publication La Presse, Ltée

The petitioner company operated a private commercial radio broadcasting station in Montreal. In March 1960, and as required by the regulations, made under the provisions of the Radio Act, R.S.C. 1952, c. 233, then in force, the company paid a licence fee of $6,000 for the period from April 1, 1960 to March 31, 1961. On October 28, 1960, the regulations were amended by an Order in Council which provided for a scale of licence fees calculated on a different basis than the one provided for in the earlier regulations. The effect of s. 5(5) of the new regulations was to increase the licence fee payable by the company for the year ending March 1961. As a result, the company paid under protest a sum of $5,452.30 which had been claimed as additional licence fees.

By its petition of right, the company claimed a refund of the $5,452.30, and alleged that the new s. 5 of the regulations, as enacted by the Order in Council, was ultra vires on the following grounds: (1) that it does not prescribe a licence fee but imposes a tax without parliamentary sanction; (2) that it was unjust and discriminatory; (3) that it affects the rights of the company and others in a retroactive manner not authorized by the enabling legislation; (4) that it was beyond the authority of the governor in council and infringed on the exclusive authority of the Minister of Transport. The Exchequer Court held that the new s. 5 was invalid and ultra vires. The Crown appealed to this Court and the company cross-appealed.

Held (Taschereau C.J. dissenting): The appeal should be allowed and the cross-appeal dismissed.

Per Fauteux, Abbott and Ritchie JJ.: It could not be said that the new s. 5 of the regulations imposes a tax and not a licence fee. A licence issued by the Minister of Transport was required by the company to operate, and licence fees prescribed by the governor in council must Taschereau C.J. and Fauteux, Abbott, Ritchie and Hall JJ. be paid to hold such a licence. The changing of the tariff of such licence by the Order in Council in question in no way changed the character of the levy.

DU Neither could it be said that the new s. 5 was discriminatory. In any event, since s. 3 of the Radio Act puts no limitation upon the powers of the governor in council to prescribe licence fees, the fact that they may be discriminatory affords no legal ground of attack upon the validity of the regulation.

LriEs Neither could it be said that the new 5(5) was invalid because purported to legislate on a matter over which the governor in council did not have authority, but only the Minister of Transport. Under the Radio Act, the Minister of Transport, as the 'minister responsible for the administration of the Act, is no doubt required to collect the licence fees prescribed by the governor in council but, except in his capacity as one member of the executive branch, he has no authority to determine what the tariff of such fees should be.

The contention that the new s. 5 was invalid because it had a retroactive effect, could not be sustained. If the order did have retroactive effect, -as to which it was not necessary to express an opinion-s. of the Radio Act contains no limitation upon the power of the governor in council to make such an order. In view of the nature of the right held by a person licenced to operate a private commercial broadcasting station,-being a privilege granted by the state-the governor in council can validly increase or decrease the fees payable by such a licensee at any time during the currency of the licence. In this case the Order Council clearly expresses an intention to affect the licence fees payable for the then current licence year.

Per Hall J.: The Order in Council was retroactive legislation, however, it was validly enacted under the power given the governor in council the Radio Act and it clearly expressed the retroactive effect it was intended to achieve.

Per Taschereau C.J., dissenting: The Order in Council was illegal because it violated the principle of non-retroactivity. In our juridical system there can be no retroactivity in a statute unless the text enacted the legislator clearly expresses an intention to legislate not only for the future, but also for the past. This also applies in the case where the legislator delegates his powers to a subordinate body. Section of the Radio Act, which gives to the governor in council the power to prescribe the tariff of licence fees, speaks only for the future and not for the past. The Order in Council went therefore beyond the powers of the governor in council when it purported to affect the licence fees payable for the current licence year.

The contention that only the Minister of Transport, and not the governor in council, could legislate in this matter, cannot be accepted. Under of the Radio Act exclusive authority to prescribe the tariff of fees to be paid for the licence is given to the governor in council. COUR SUPRtME DU CANADA

Droit constitutionnel-Couronne-Pitition de droit-Station de radiodiffusion-Licence d'exploitation-Droit de licence-Validiti d'un arrgtd en conseil augmentant le droit de licence-S'agit-il d'un droit de licence ou de l'imposition d'une taxe-Discrimination-Ritroactiviti -Autorite de lIgifdrer en la matiare-Loi sur la Radio, S.R.C. 1958, 33, arts. 3, 4, 10-Rglements gindraux sur la Radiodiffusion, art. 6 -Arrgtd en conseil C.P. 1960-1488.

La compagnie pititionnaire exploitait une station commerciale priv6e de radiodiffusion h Montr6al. Durant le mois de mars 1960, et en conformit6 avec la r~glementation, pass6e sous l'empire des dispositions de la Loi sur la Radio, S.R.C. 1952, c. 233, alors en vigueur, la compagnie payait un droit de licence de $6,000 pour la priode du 1" avril 1960 au 31 mars 1961. Le 28 octobre, les r~glements 6taient amend6s par un arrit6 en conseil pr6voyant une 6chelle de droits de licence calcul6e sur une base diff6rente de celle pr6vue dans la r6glementation ant6rieure. L'art. 5(5) de la nouvelle r6glementation a eu pour effet d'augmenter les droits de licence payables par la compagnie pour l'ann6e se terminant le 31 mars 1961. Comme r6sultat de ce changement, une demande de paiement additionnel, au montant de $5,452.30, a t6 faite A la compagnie, et cette dernibre paya le montant sous protit.

La compagnie a r6clam6 ce montant de $5,45230 par p6tition de droit, et a attaqu6 la validit6 du nouvel art. 5 des riglements, tel qu'6dict6 par l'arrt6 en conseil, pour les motifs qu'il: (1) ne prescrit pas des droits de licence mais impose une taxe sans I'autorit6 du parlement; (2) est injuste et discriminatoire; (3) affecte les droits de la compagnie et autres d'une fagon r6troactive et non autorisbe par la Loi sur la Radio; (4) va au-delh de l'autorit6 du gouverneur en conseil et empite sur I'autorit6 exclusive du Ministre des Transports. La Cour de lIchiquier a jug6 que le nouvel art. 5 6tait invalide et ultra vires. La Couronne en appela devant cette Cour et la compagnie a port6 un contre-appel.

Arrit: L'appel doit 6tre maintenu et le contre-appel rejetd, le Juge en chef Taschereau 6tant dissident.

Les Juges Fauteux, Abbott et Ritchie: On ne peut pas dire que le nouvel art. 5 des riglements impose une taxe et non un droit de licence. Pour exploiter son commerce la compagnie doit avoir une licence 6mise par le Ministre des Transports, et le d6tenteur d'une telle licence doit payer les droits de licence prescrits par le gouverneur en conseil. Le fait de changer le tarif des droits & payer pour les licences par l'arrt en conseil en question ne change d'aucune manibre le caractbre du paiement.

On ne peut pas dire non plus que le nouvel art. 5 est discriminatoire. A tout 6v6nement, puisque l'art. 3 de la Loi sur la Radio n'apporte aucune limite aux pouvoirs du gouverneur en conseil de prescrire les droits de licence, le fait que ces droits peuvent 6tre discriminatoires n'offre aucun motif 16gal pour attaquer la validit6 du riglement. On ne peut pas dire non plus que le nouvel art. 5(5) est invalide parce qu'il pr6tend 16gif6rer sur une matibre sur laquelle le gouverneur en conseil n'a pas d'autorit6, mais seulement le Ministre des Transports. Il n'y a pas de doute que sous 1'empire de Ia Loi sur la Radio, le Ministre des Transports, comme 6tant le ministre responsable de 1'administration du statut, doit percevoir les droits de licence prescrits par le gouverneur en conseil mais, except6 en sa qualit6 de membre de l'ex~cutif, il n'a aucune autorit6 pour d~terminer quel doit 6tre le tarif de ces droits.

La pr6tention que le nouvel art. 5 est invalide parce qu'il a un effet r6troactif, ne peut pas 6tre soutenue. Si l'arrt6 en conseil a un effet r6troactif,-et il n'est pas n6cessaire d'exprimer une opinion sur cette question-l'art. 3 de la Loi sur la Radio ne contient aucune limite aux pouvoirs du gouverneur en conseil d'6dicter un tel arrt4 en conseil. Consid~rant la nature du droit d~tenu par Ia personne ayant une licence pour exploiter une station commerciale privie de radiodiffusion-qui est un privilige accord6 par 1'6tat-le gouverneur en conseil peut validement augmenter ou diminuer les droits payables par une telle personne n'importe quand durant le terme de la licence. Dans le cas pr~sent, I'arrt6 en conseil exprime clairement une intention d'affecter les droits de licence payables pour 1'ann6e de licence courante.

Le Juge Hall: L'arrgt6 en conseil est une pi~ce de l6gislation ayant un effet r6troactif; cependant, il a 6t6 validement idict6 sous l'empire des pouvoirs donn6s au gouverneur en conseil par la Loi sur la Radio et exprime clairement 1'effet r6troactif qu'on avait I'intention de r6aliser. Le Juge en chef Taschereau, dissident: L'arrt6 en conseil est ill6gal parce qu'il viole le principe de Ia non-r6troactivit6. La r~troactivit6 de la loi dans notre systime juridique ne peut 6tre admise b, moins que le texte 6dict6 par le l6gislateur d6clare clairement une intention de 16gif6rer non seulement pour I'avenir, mais 6galement pour le pass6. Ceci est vrai aussi dans le cas oii le 16gislateur d6ligue ses pouvoirs & une organisme subordonn6. L'article 3(1) de la Loi sur la Radio, qui donne au gouverneur en conseil le pouvoir de prescrire le tarif des droits & payer pour les licences, ne parle que pour l'avenir et non pas pour le pass6. L'arr8t6 en conseil va donc au-delA des pouvoirs qui sont confirds au gouverneur en conseil lorsqu'il pr6tend affecter les droits de licence payables pour l'annie de licence courante.

La pr6tention que ce n'est pas le gouverneur en conseil, mais bien le Ministre des Transports qui seul peut r6glementer en la matibre, ne peut pas 6tre acceptie. L'article 3(1) de la Loi dit que c'est le gouverneur en conseil qui prescrit le tarif des droits payer pour les licences.

[19671 APPEL et CONTRE-APPEL d'un jugement du Juge Dumoulin de Cour de l'Rchiquier du Canada', accordant rne p6tition de droit. Appel maintenu et contre-appel rejet6, le Juge en Chef Taschereau 6tant dissident.

APPEAL and CROSS-APPEAL from a judgment of Dumoulin J. of the Exchequer Court of Canada', allowing a petition of right. Appeal allowed and cross-appeal dismissed, Taschereau C.J. dissenting.

(dissident): La requ6rante-intimde, La Compagnie de Publication La Presse Limit6e, exploite h Montr6al une station commerciale priv6e de radiodiffusion, dont les lettres d'appel sont CKAC. Au mois de mars 1960, elle faisait parvenir un chique au montant de $6,000, A l'ordre du Receveur G6n6ral du Canada, en paiement des droits de licence 6mise en sa faveur par le Ministre des Transports, pour la p6riode du 1" avril 1960 au 30 mars Cette licence est requise par le Ministre en vertu du riglement g~ndral 6dict6 sous 1'empire de la Loi sur Radio, le 25 janvier 1958. L'arrt6 en conseil mettant ce riglement en vigueur d6crite que lorsque le revenu brut d'un poste de radio excide le montant de $400,000 par an, le prix du permis annuel est de $6,000. Pour les fins de ce riglement les mots <<revenu brut>> signifient le revenu brut du d6tenteur du permis provenant des op6rations du poste de radio pour 'ann6e fiscale se terminant le 31 d6cembre pric6dent.

C'est done le revenu brut de 1'ann6e 1959 qui doit servir de base pour le prix de la licence du ler avril 1960 au 30 mars 1961. L'article 5 de l'arrt6 en conseil qui nous intiresse et qui d6terminait le prix des licences au cours du mois de mars 1960, quand le chique de $6,000 a 6t6 pay6, se lit ainsi:

G" " C.P. 1958-146

HOTEL DU GOUVERNEMENT A OTTAWA

Le 25 janvier 1958. PUBLIATION Taschereau 5. (1) Au pr~sent article, I'expression arecettes brutesz, par rapport au titulaire d'une licence, d6signe les recettes brutes provenant de 1'exploitation d'une station pendant toute ann6e financibre ou autre p6riode sp&cifide dans le cas de cette station, d6duction faite des commissions des agences.

(2) Sous reserve des dispositions du pr~sent article, la taxe annuelle de licence aff6rente A une station commerciale privde de radiodiffusion est le montant indiqu6 dans la colonne 3 du tableau suivant et a pour base les recettes brutes du titulaire, donn6es A la colonne 2, pour l'ann6e financibre termin6e le on avant le d6cembre qui pr6chde imm6diatement la date A laquelle ou avant laquelle la taxe de licence doit Stre acquitt6e:

Colonne 1

Colonne 3 Cat~gorie de

Colonne 2

Taxe de stations

Recettes brutes licence A

$ Moins de $25,000

$ 100.00 B

25,000 mais moins de

50,000

250.00 50,000 mais moins de

75,000

500.00 75,000 mais moins de 100,000

1,000.00 E

100,000 mais moins de 200,000

1,500.00 F

200,000 mais moins de 400,000

3,000.00 G

400,000 ou plus

6,000.00 Le 28 octobre 1960, par arrit6 en conseil (C.P. 1960- 1488) l'article 5 du rbglement g6n6ral ci-dessus a 6t6 abrog6 et on lui a substitu6 les dispositions suivantes:

C.P. 1960-1488

HOTEL DU GOUVERNEMENT A OTTAWA

Le 28 octobre 1960. Sur avis conforme du ministre des Transports et en vertu de l'article 3 de la Loi sur la radio, il plait A Son Excellence le Gouverneur g~ndral conseil d'apporter par les prdsentes, selon la Liste ci-jointe, les nouvelles modifications suivantes au R~glement g~n6ral sur la radio, Partie I, 6tabli par le d6cret C.P. 1958-146 du 25 janvier 1958, dans sa forme modifi6e. COUR SUPRkME DU CANADA le

LT E

Taschereau

LiSTE

5. (1) Au pr6sent article, I'expression a) crecettes brutess, relativement au titulaire d'une licence, d~signe les recettes brutes provenant de l'exploitation de la station, diduction faite des commissions des agences; et b) cann6e de licencev, appliqu6e & une station commerciale priv6e de radiodiflusion, d4signe une p6riode de douze mois commengant le 1" avril et se terminant le mars suivant, pendant laquelle la licence ddlivr6e pour cette station est en vigueur.

(2) Sous r6serve des dispositions du pr6sent article, la taxe de licence aff4rente h une station commerciale priv6e de radiodiffusion pour chaque ann6e de licence est exigible au d6but de l'ann6e de licence ou ant~rieurement.

(3) Sous r6serve des dispositions du pr~sent article, la taxe de licence aff6rente h une station commerciale priv6e de radiodiffusion pour chaque annie de licence aura pour base les recettes brutes du titulaire pour l'anne financibre termine le ou avant le 31 d6cembre qui pr6cide imm6diatement le d6but de l'ann6e de licence, ainsi qu'il suit:

et (10), la taxe minimum de licence aff6rente h une station commerciale privde de radiodiffusion est de $100 pour chaque ann6e de licence.

(5) Si la taxe de licence aff6rente h une station commerciale privie existante de radiodiffusion pour I'ann6e de licence 1960-1961, calcul6e suivant les indications du paragraphe (3), exchde la taxe qui 4tait exigible conform6ment au tableau des taxes de licence en vigueur le 31 mars 1960, alors la taxe de licence pour l'ann6e de licence 1960-1961 est 6gale iL Ia moiti6 de la somme a) de la taxe de licence qui 6tait exigible conformiment audit tableau des taxes de licence en vigueur le 31 mars 1960, et b) du montant calcul6 suivant les indications du paragraphe (3). Comme r6sultat de ce changement apport6 par ce dernier arrt6 en conseil, une demande de paiement additionnel a 6t6 faite h l'intim6e. 11 s'ensuit qu'au lieu de payer $6,000 pour la p6riode du 1" avril 1960 au 30.mars 1961, I'intim6e serait tenue de payer pour la m~me piriode la somme de $11,452.30. S'autorisant de ce nouvel arrt6 en conseil, le R.C..

11967] ministire des Transports a r6clam6 cette somme de $5,- 452.30, le 6 janvier 1961, et apris un 4change de correspondance, l'intim6e niait la validit6 de cette r6clamation, elle a d6finitivement pay6 sous protit le 10 mars 1961, quelques jours avant 1'expiration de la licence. Le 24 avril 1961, l'intim6e a r6clam6 ce montant par p6tition de droit. Ce litige s'instruisit devant l'honorable Juge Dumoulin de la Cour de l'Ichiquier', qui accueillit la r6clamation de la requirante jusqu'a concurrence de $5,452.30 avec int6rits et d~pens. C'est de ce jugement que se pourvoit I'appelant devant notre Cour.

L'intim6e invoque trois raisons s6rieuses h l'appui de ses pr6tentions. Elle soutient, en premier lieu, que l'arrt4 en conseil du 28 octobre 1960, modifiant 'arrt6 en conseil ant6rielr du 25 janvier 1958, est ill6gal parce qu'il viole le principe de la non-ritroactivit6, qui veut qu'une ordonnance nouvelle ne peut porter atteinte aux droits r6gulibrement acquis sous 1'empire d'une ancienne ordonnance. est certain qu'une loi ne peut avoir d'effet r6troactif A moins que le statut le dise clairement. En droit frangais, comme aussi en droit anglais, on reconnait ce principe fondamental de justice et d'6quit6. L'article (2) du Code Napol6on consacre dans un texte cette proposition 616mentaire: loi ne dispose que pour l'avenir, elle n'a point d'effet r6troactif.> Dans Craies Statute Laws p. 386), et dans <<Maxwell on Interpretation of Statutes> 6d., p. 204), on cite Lord Lindley, Lauri v. Renad , qui disait: is a fundamental rule of English law that no statute shall be construed so as to have a retrospective operation, unless its language is such as plainly to require such a construction.>

Dans Pardo v. Bingham , Lord Hatherley disait avec raison:

general rule of law undoubtedly being, that, except there be a clear Pom indication either from the subject matter or from the wording of the statute, the statute is not to receive a retrospective construction.

Maxwell, vide supra, s'exprime ainsi:

Upon the presumption that the legislature does not intend what is unjust rests the leaning against giving certain statutes a retrospective operation. Nova constitutio futuris formam imponere debet, non prceteritis. They are construed as operating only in cases or on facts which come Taschereau into existence after the statutes were passed unless a retrospective effect be clearly intended.

Le Code Civil de la province de Qubbec ne contient pas de semblable disposition, mais Mignault (vol. 1, p. 66) enseigne que ce principe a 6t accept6 par la jurisprudence. L'auteur s'exprime ainsi: <iSi la loi r6glait le passe, si un droit 1gitimement acquis pouvait 6tre ravi, si un acte accompli alors qu'il 6tait licite pouvait ensuite 6tre puni, il n'y aurait plus ni libert6 civile ni s6curit6.> Et les commissaires du Code Civil, conmentant 1'article (2) du Code Napolgon, disaient ce qui suit:

Cet article qui avait 6t6 copi6 du Code Napoleon (art. 2) a td omis, non parce que la rigle qu'il consacre est incorrecte ou douteuse, mais parce que l'4nonciation en a paru inutile et mime dangereuse: inutile A l'6gard du l6gislateur, qui aurait toujours droit de ne s'y pas conformer; dangereuse quant au juge, qui pourrait la regarder comme rdagissant sur le pass6 et influant sur les nombreuses lois de cette nature, auxquelles, sous cette impression, il refuserait, quoiqu'A tort, de donner effet.

D'apris les discussions qui ont eu lieu en France sur cet article, l'on voit qu'il n'a t6 admis que parce que l'on n'avait pas A craindre 1A le m8me inconvinient quant aux lois antrieures.

11 ne petit done y avoir de doutes qu'en vertu des diff6rents syst~mes de droit, qui rigissent les citoyens du pays, la r~troactivit6 des lois dans notre systime juridique ne peut 6tre admise & moins que le texte 6dict6 par le 16gislateur declare clairement une intention de 16gif6rer non seulenent pour l'avenir, mais 6galement pour le pass6. On peut ajouter aussi que le 16gislateur qui d6lgue ses pouvoirs a un organisme subordonn6 peut aussi autoriser, mais 6galement sans ambiguit6 ni 6quivoque, de se d6partir du principe g6n6ral de la non-r6troactivit6 et d'affecter ainsi les droits ant6rieurs acquis.

11967] Ces principes ont 6t6 reconnus par Sir Lyman Duff dans l'affaire de Spooner Oils Limited v. Turner Valley Gas Conservation Board'. Voici comment il s'exprimait:

Dans le cas pr6sent, I'intim6e a obtenu sa licence pour une p6riode de douze mois, soit du 1- avril 1960 au 30 mars 1961. Comme je l'ai dit d6jA, elle avait ant6rieurement pay6 pour ce permis d'exploitation la somme de $6,000 r6clam6e par le ministire. C'6tait le seul montant qu'elle pouvait avec raison s'attendre A payer pour l'ann6e courante et i1 est juste, je crois, de penser que son budget a 6t pr6par6 en consequence, et ce n'est qu'au d6but de janvier qu'on a r~clam6 la somme additionnelle de $5,452.30, pay6e le 10 mars 1961, soit un an apris le paiement de la premiere somme de $6,000.

En vertu de la Loi sur la radio au Canada,

Mais le gouverneur en conseil tient ses pouvoirs de la lgislation sur la radio, adopt6e par le Parlement. Cette loi aurait pu, sans doute, dicriter que le gouverneur en conseil serait investi de 1'autorit6 ndcessaire pour d6clarer la r6troactivit6 de certains des rbglements qu'l est autoris6 A 6tablir. Cependant, nulle part voit-on dans la loi que le gouverneur en conseil peut r6glementer le pass6.

Dans son factum et A l'audition, le procureur de 1'appelant nous dit que les termes de Particle 3(1), supra, de la Loi sur la radio ont une portie tris vaste; il n'y a, dit-il, aucune restriction impos~e h la comp6tence attribu6e au gouverneur en conseil, et Ie Parlement lui a d6l6gu6 tous les SUPRtME pouvoirs qui taient siens en ce domaine sp6cifique de 1'6tablissement d'un tarif. L'appelant fait observer que si le gouverneur en conseil a agi dans les limites des pouvoirs que lui a confir6s le Parlement, il n'appartient pas aux tribunaux de consid6rer la sagesse ni mime 1'6quit6 de la mesure qui a 6t6 prise.

The

Je ne peux m'accorder avec cette proposition qui veut dire que la r~troactivit6 des riglements existe, ' moins que le Parlement ait 6dict6 que seul l'avenir serait affect6. C'est le contraire qui est vrai, et la ritroactivit6 n'existe pas h moins que l'autorit6 comp6tente 1'autorise. Aucun texte de cette nature ne se trouve dans le cas qui nous occupe. Il me faut done conclure que 1'article 3(1) ne parle que pour 1'avenir et non pour le pass6. L'arrt6 en conseil va done au-deli des pouvoirs qui sont conf6r6s au gouverneur g6n6ral en conseil quand, le 28 octobre 1960, il pr6tend augmenter les tarifs pour la p6riode du 1" avril 1960 au 30 mars 1961. Il s'agit ici d'un cas clair de d614gation de pouvoirs, et subordonn6 doit done demeurer dans les limites strictes de 1'autorit6 que le Parlement lui a confir6e. Devant la Cour de Il' chiquier et devant cette Cour, 1'intimbe a pr6tendu que ce n'est pas le gouverneur en conseil, mais bien le ministre des Transports, qui seul pouvait r6glementer ce qui fait 1'objet du pr6sent litige. II est certain que le ministre des Transports a une grande autorit6 en ce qui a trait aux licences de radio en vertu de 1'article 4(1) de Ia Loi, mais l'article 3(1) de la mime loi dit que c'est le gouverneur en conseil qui prescrit le tarif des droits h payer pour les licences. Si j'acceptais la pr6tention de i'intimbe sur ce point, il me faudrait mettre de c6t6 1'article 3(1), ce que je ne peux certainement pas faire. Si la th6orie de 1'intim6e est fondde, elle doit n6cessairement s'appuyer sur Particle 10 de la Loi sur la radio, qui voudrait dire que lorsqu'il y a violation de la Loi, I'6quipement peut 6tre confisqud, et implicitement le retrait de la licence, h d6faut de paiement du prix, peut 6tre exig6. On pr6tend que l'ill6galit6 naitrait du fait que 1'intervention du gouverneur en conseil mettrait un terme h la dur6e de la licence, terme qui doit 6tre d6termin6 par le ministre des Transports seul.

Je ne vois pas d'empitement par le gouverneur en conseil sur les pr6rogatives du ministre des Transports. Le gouverneur en conseil tient son autorit6 de 1'article 3, et l'article 10 est le texte de la loi qui impose la p6nalite A d6faut de paiement. C'est la loi elle-mime qui limite les pouvoirs du ministre des Transports et non pas un acte arbitraire de la part du gouverneur en conseill.

Nous n'avons qu'h d6terminer la question de savoir si le prix de la licence peut 6tre major6 pour l'ann6e 1960-61 comme i l'a 6t6. La cons6quence de cette r6troactivit6 donn6e par le gouverneur en conseil A l'arrit6 minist6riel du 28 octobre 1960 rend ce dernier inop6rant, et me dispense de discuter les autres questions qui ont 6t6 soulev6es. L'appelant nous y invite d'ailleurs lorsqu'il dit dans son factum qu'A strictement parler i'appel ne repose que sur cette partie du jugement qui, d6clarant que l'arrt6 en conseil dont il s'agit a un effet r6troactif que la loi n'autorise pas, conduit A la conclusion qu'il y a empitement sur les pouvoirs du ministre des Transports.

Je suis donc d'opinion que cet appel doit 6tre rejet6 avec d6pens.

J.:-The sole question at issue in this appeal is the validity of Order in Council P.C. 1960-1488, passed under the provisions of s. 3 of the Radio Act, R.S.C. 1952, c. 233, as amended. That Order in Council rescinded s. 5 of the "General Radio Regulations" then in force, and replaced it with a new section. The said section prescribed the fees payable by private commercial broadcasting stations licensed under the Radio Act.

The relevant facts are not in dispute.

Respondent is a corporation which for many years has operated a private commercial radio broadcasting station in the city of Montreal whose call letters are CKAC with a power of 50,000 watts on a frequency of 730 kilocycles. It has been licensed to do so by a series of annual licences pus"Es,, issued by the Minister of Transport under the provisions of the Radio Act. Unless otherwise provided, such licences are Abbott J. granted on an annual basis for a period running from April 1 to March 31. Licence fees payable by private commercial broadcasting stations have varied from time to time over the years, but for some time prior to October 1960 the fees payable by respondent were the maximum then provided for of $6,000 per year.

On October 28, 1960, Order in Council P.C. 1960-1488 was adopted, which amended the Regulations then in force, by repealing s. 5 of the said regulations which prescribed the licence fees payable by private commercial radio stations, and replacing it by a new s. 5 providing for a scale of licence fees calculated on a different basis than the one provided for in the earlier regulation.

The effect of the new regulation was to increase the licence fee payable by respondent for the then current licence year from $6,000 to $11,452.30.

On January 6, 1961, the Department of Transport claimed from respondent, as additional 'licence fees for the then current year, the sum of $5,452.30. Payment was refused by respondent, but after discussions which took place with officials of the Department, the amount claimed was paid under protest. By its petition of right filed April 24, 1961, alleging the invalidity of the said Order in Council of October 28, 1960, respondent claimed reimbursement of the said sum of $5,452.30 with interest and costs. In its petition of right and before this court, respondent submitted that s. 5 of the General Radio Regulations as enacted by Order in Council P.C. 1960-1488 was invalid and ultra vires in the following respects:

COMDGNIE That it was beyond the authority of the Governor-in-Council and PRSaS, in the form in which it was passed infringed on the exclusive authority of the Minister of Transport.

Abbott J. Mr. Justice Dumoulin of the Exchequer Court' held that the said s. 5 was invalid and ultra vires in that it was beyond the power of the Governor in Council to increase licence fees during the currency of a licensing period since the exercise of this power infringed on authority reserved exclusively to the Minister of Transport under the Radio

Act. He appears also to have been of opinion that the by-law illegally had a retroactive effect, but he rejected the other grounds of alleged illegality raised by respondent. He recommended repayment to respondent of the sum of

$5,452.30 with interest.

Appellant appealed from that judgment to this Court and respondent cross-appealed on the ground that the learned trial judge should have declared the Order in

Council invalid on grounds 1, 2 and 3 which I have enumerated. As a result all the grounds of alleged invalidity raised in the Court of first instance were argued before this

Court.

The relevant portions of Order in Council P.C. 1960-1488 read as follows:

5. (1) In this section,

(a) "gross revenue", in relation to any licensee, means the gross revenue of the licensee derived from the operation of the station, less agency commissions, and

Broadcasting Station, means a twelve-month period commencing April 1st and ending March 31st following, during which the licence issued for that station is in force.

1 [19641 Ex. C.R. 627.

[19671

(2) Subject to this section, the licence fee for a Private Com- PROcURUs mercial Broadcasting Station for each licence year is payable on or GiN before the commencement of the licence year.

(3) Subject to this section, the licence fee for a Private Commercial Broadcasting Station for each licence year shall be based upon the gross revenue of the licensee for the fiscal year of the station ending on or before the 31st day of December immediately preceding the commencement of the licence year as follows:

(a) if the gross revenue is $200,000 or less, the fee is one per cent Abbott J.

of the gross revenue, and

(b) if the gross revenue exceeds $200,000, the fee is $2000 plus one and one-half per cent of the gross revenue in excess of $200,000.

(4) Notwithstanding subsection (3) and subject to subsections (9) and (10), the minimum licence fee for each licence year for a Private Commercial Broadcasting Station is $100.

(5) If the licence fee for the licence year 1960-61 for an existing Private Commercial Broadcasting Station, computed in accordance with subsection (3) exceeds that which would have been payable under the schedule of licence fees in force on March 31st, 1960, then the licence fee for the licence year 1960-61, is one-half the sum of (a) the amount of the licence fee which would have been payable under the said schedule of licence fees in force on March 31st, 1960, and

(b) the amount computed in accordance with subsection (3). The statutory authority for the adoption of such Order in Council is contained in s. 3 of the Radio Act, the relevant portions of which read

3.

(a) prescribe the tariff of fees to be paid for licences and for examination for certificates of proficiency held and issued under this Act;...

(2) Any person who violates any regulation made under this section for which no penalty is provided is liable upon summary conviction to a penalty not exceeding fifty dollars and costs or to imprisonment for a term not exceeding three months.

I shall deal first with the questions raised on crossappeal. The learned trial judge held to be unfounded respondent's contentions that s. 5 of the Radio Regulations as enacted by the Order in Council was invalid because (1) it imposed a tax and not a licence fee and (2) was unjust and discriminatory. I am in agreement with that view and have little to add to what the learned trial judge has said on these two points.

[19673 The operator of a private commercial broadcasting station is required under the Radio Act to be in possession of a licence issued by the Minister of Transport. The holding of such a licence involves the obligation to pay licence fees as prescribed by the Governor in Council. As I have stated, the tariff of such licence fees has been varied from time to time over the years. The tariff established under P.C. 1960- 1488 abolished a previously existing maximum fee and J. provided for licence fees calculated upon the basis of gross revenues of the licencee. In my view this is no way changed the character of the levy. As to the alleged discriminatory character of the regulation, I am not satisfied that it is in fact discriminatory. In any event s. 3 of the Act puts no limitation upon the powers of the Governor in Council to prescribe licence fees. That such fees may in fact be discriminatory, in my opinion, affords no legal ground of attack upon the validity of the Order.

Dealing now with the appeal itself. The learned trial judge, although he referred to respondent's contention that the Order in Council was invalid because of its alleged retroactive effect, did not explicitly found his judgment upon that point. He held that subs. 5 of s. 5 of the Radio Regulations as enacted by Order in Council P.C. 1960-1488 was invalid for the following reasons:

With respect, I am unable to agree with that finding. Under s. 4 of the Radio Act, exclusive authority concerning the issue of licences is given to the Minister of Transport. Under s. 3 of the said Act exclusive authority to prescribe the tariff of fees to be paid for such licences is given to the Governor in Council. In the one case an administrative discretion has been granted and in the other case an authority to legislate. The Minister of Transport, as the minister responsible for the administration of the Radio Act, is no doubt required to collect the licence fees prescribed by the Governor in Council but, except in his capacity as one member of the executive branch of government, he has no authority to determine what the tariff of such fees should be.

I shall now deal with respondent's contention that the Order in Council was invalid because of its alleged retroactive effect. The so-called rule of non-retroactivity is of course a well established rule of interpretation that generally speaking, a law is not to be interpreted as having a retroactive effect unless it contains express words or there is the plainest implication to the contrary effect-see Maxwell v. Callbeck'.

In the present case, as I have stated, respondent held a valid licence to operate for the licence year April 1, 1960 to March 31, 1961, a private commercial broadcasting station and to use a certain specified radio frequency for that purpose. As Lord Atkin stated in Shannon v. Lower Mainland Dairy Products Board', such a licence merely involves a permission to trade, subject to compliance with certain conditions. In the present case, there was no contractual relationship between the Crown and respondent, and the latter had no vested or property right in the licence which it held. What it did have was a privilege granted by the state, conferring authority to do something which without such permission would be illegal.

The Order in Council clearly was intended to affect the licence fees payable for the then current licence year. From the terms of subs. 5 of the new s. 5, however, it is also clear, that fees were calculated for that year on the old basis with respect to the first six months and on the new basis with respect to the last six months.

If the Order did have retroactive effect, (as to which I do not find it necessary to express any opinion) s. 3 of the Radio Act contains no limitation upon the power of the

Governor in Council to make such an order. In view of the nature of the right held by a person licensed to operate a private commercial broadcasting station, I am of opinion that the Governor in Council can validly increase or decrease the fees payable by such a licensee at any time during the currency of the licence. As I have said, Order in

Council P.C. 1960-1488 clearly expressed an intention to do so.

For the foregoing reasons, I would allow the appeal and dismiss the petition of right with costs here and in the

Exchequer Court. The cross appeal should also be dismissed with costs.

J.:-I agree with His Lordship the Chief Justice that the Order in Council in this appeal was retroactive legislation. The Order in Council, however, was validly enacted under the power given the Governor in Council by the Radio Act and it clearly expresses the retroactive effect it was intended to achieve. I concur, therefore, in the appeal being disposed of as proposed by my brother Abbott.

Appeal allowed and cross-appeal dismissed, with costs.

Osborne & Henderson, Ottawa.