Jones et Maheux c. Gamache

D. R. JONES Er J.

APPELANTS; *Av S A ,25 ET

HERMAN E. GAMACHE (Deman- INTMI. deu r) ...........................

HERMAN E. GAMACHE (Deman- APPELANT; deur) ............................

ET

LE MINISTRE DES TRANSPORTS

INTIME. (D ifendeur) .....................

EN APPEL L'iCHIQUIER Couronne-Pilote-Classement des pilotes-Pouvoir de l'autorit de pilotage de faire des re glements-Invalidit6 des raglements dtablissant des classes de pilotes-Action en didclaration de nullitd-Jugement, dispositif, opinion sur questions secondaires-Comptence de la Cour de l'tchiquier-Assignation du Ministre des Transports-Fonctionnaire-Loi sur la marine marchande du Canada, S.R.C. 1952, c. 29- Loi sur la Cour de l'Achiquier, S.R.C. 1952, c. 98, art. 29(c). En juin 1960, les R&glements gin6raux de la circonscription de pilotage de Qubbec out 6t4 modifi6s par un arrt6 du Gouverneur g6n6ral en conseil pour autoriser I'autorit6 de pilotage de la circonscription & classer les pilotes au debut de chaque saison de navigation, h les affecter selon leur classe h des navires de dimensions plus ou moins grandes et & d6classer ceux qui, de l'avis de l'autorit6, sont incomp6tents ou inaptes. Au mois d'avril 1966, le demandeur, qui d6tenait un brevet de pilote dans la circonscription de pilotage de Qu6bec depuis 1948, a t6 nomm6 dans la classe par le d6fendeur Maheux, le surintendant des pilotes de la circonscription. En juillet 1966, le demandeur a t& reclassifi6 pilote <B, sur 1'instance du d6fendeur Jones qui 6tait surintendant du pilotage au Ministbre des Transports pour le motif que sa conduite, lors d'une collision survenue en 1963, avait 6t6 n6gligente bien qu'aucune sanction ne lui ait 6t6 impos6e par le commissaire qui avait tenu l'investigation.

Dans son action dirig~e contre Maheux et Jones et, par amendement subs6quent, contre le Ministre des Transports en sa qualit6 d'autorit6 de pilotage du district, le demandeur a attaqu6 la validit4 des r~glements en question. La Cour de lIchiquier a maintenu l'action quant A Maheux et Jones, a prononc6 l'invalidit6 des riglements et, alternativement, au cas oii I'6tablissement de classes serait valide, *CoRm: Le Juge en Chef Cartwright et les Juges Fauteux, Ritchie, Spence et Pigeon.

a d6clar6 que le demandeur avait droit d'6tre class6 pilote eA>. Cependant 'action a 6t6 rejet6e h l'6gard du Ministre. A l'audition de l'appel, cette Cour a accord6 au demandeur la permission de former un contre-appel A l'encontre du rejet de l'action contre le Ministre, et le sous-procureur g6n6ral du Canada, qui reprisentait les appelants, a accept6 de comparaitre pour le Ministre.

Arr~t: L'appel et le contre-appel doivent 6tre accueillis.

Les dispositions de la Loi sur la marine marchande du Canada ont pour effet de donner A tout pilote brevet6 un droit acquis permanent. Cette loi ne permet pas A l'autorit6 de pilotage de modifier ce droit en 6tablissant des classes de pilotes jouissant de droits in6gaux dans une circonscription de pilotage. Les rkglements 6tablissant ces classes sont donc invalides.

L'action en d6claration de nullit6 des riglements 4tait de la comp6tence de la Cour de lIchiquier. Il ne s'agit pas ici d'une question purement th6orique. Le demandeur subit dans l'exercice de sa profession des restrictions importantes et pr6judiciables comme cons6quence directe des r~glements invalides qui lui sont appliqu6s.

II faut retrancher du jugement la conclusion relative au classement du pilote pour le cas chi l'6tablissement des classes serait valide. L'opinion du juge sur cette question devait se trouver dans les motifs non dans le dispositif.

L'action ne pouvait tre dirig~e, dans I'espbce, que contre le Ministre des Transports. Une telle action doit 6tre dirig6e contre la personne investie du pouvoir dont il s'agit de d6finir les limites. Ce pouvoir de faire des riglements est attribu6 A l'autorit6 de pilotage qui, dans la circonscription de Qu6bec, est le

Ministre des Transports, un 4fonctionnaireb au sens du para. (c) de 'article 29 de la Loi sur la Cour de l'Echiquier.

L'action ne pouvait 6tre intent6e contre Jones. Rien ne d~montre de fagon satisfaisante qu'il ait des pouvoirs juridiques justifiant son assignation comme d6fendeur dans une telle action.

Quant h Maheux, n'6tant pas charg6 du classement des pilotes, il parait douteux que l'on puisse le consid6rer apte A r6pondre A l'action en d6claration de nuUit6.

Crown-Pilot-Classification of pilots-Power of Pilotage Authority to make by-laws-Invalidity of by-laws establishing classes of pilots- Action asking for a declaration of nullity-Judgment, conclusion, opinion on secondary questions-Jurisdiction of the Exchequer Court -Action against Minister of Transport-Officer-Canada Shipping Act, R.S.C. 1952, c. 29-Exchequer Court Act, RJS.C. 1952, c. 98, s. 29(c).

In June 1960, the General By-laws of the Quebec Pilotage Authority were amended by order in Council so as to authorize the district pilotage authority to grade the pilots at the commencement of each season of R.C.S.

navigation, to assign them to vessels of various categories according to their grade and to reclassify pilots who, in the opinion of the Jo -authority, are incompetent or unsuitable. In April 1966, the plaintiff who had been a licensed pilot in the Quebec pilotage district since 1948, was classified as a grade "A" pilot by the defendant Maheux, the district supervisor of pilots. In July 1966, the plaintiff was reclassified as a grade "B" pilot at the instance of the defendant Jones, the superintendent of pilotage in the Department of Transport, on the ground that his conduct in a 1963 collision had been negligent although he had not been penalized therefor by the investigation Commissioner.

In his action against Maheux and Jones and, by subsequent amendment, against the Minister of Transport in his capacity as the Pilotage Authority for the district, the plaintiff contested the validity of the by-laws in question. The Exchequer Court maintained the action as against Maheux and Jones, declared the by-laws invalid and, alternatively, on the assumption that the establishment of a system of classes was valid, declared that the plaintiff was entitled to be classified as a class "A" pilot. The action was dismissed as against the Minister. At the hearing of the appeal, this Court granted leave to the plaintiff to cross-appeal as to the dismissal of the action against the Minister, and the Deputy Attorney General, who was representing the appellants, agreed to represent the Minister.

Held: The appeal and the cross-appeal should be allowed.

Every licensed pilot acquires, by virtue of the provisions of the Canada Shipping Act, a permanent vested right. The statute does not authorize the pilotage authority to modify this right by setting-up classes of pilots having unequal rights in a pilotage district. The by-laws setting-up these classes are invalid.

The Exchequer Court had jurisdiction to hear the action asking for a declaration of nullity. This case does not deal with a theoretical question. Important and prejudicial restrictions in the exercise of his profession are inflicted upon the plaintiff as a direct consequence of the application of the invalid by-laws.

The alternative conclusion respecting the plaintiffs classification on the assumption that classes were validly established must be struck from the judgment. A judge's opinion on such a question should be expressed in his reasons only not in the formal judgment. The declaratory action could only be instituted, in this case, against the Minister of Transport. Such an action must be instituted against the person who has the power the limits of which are to be defined. This power to make the by-laws is given to the Pilotage Authority who, in the pilotage district of Quebec, is the Minister of Transport, an "officer" within the meaning of para. (c) of s. 29 of the Exchequer Court Act.

The action could not be instituted against Jones. There is nothing in this case to show properly that he had legal powers qualifying him as a defendant in such an action.

APPEAL and CROSS-APPEAL from a judgment of Nol J. of the Exchequer Court of Canada'. Appeal and cross-appeal allowed.

APPEL et CONTRE-APPEL d'un jugement du Juge Nol de la Cour de l'Ichiquier du Canada. Appel et contre-appel accueillis.

D. S. Maxwell, c.r., P. M. Troop and P. Coderre pour les d~fendeurs, appelants.

L. Langlois, c.r. et R. Langlois pour le demandeur, intim6.

Le jugement de la Cour a 6t6 rendu par

PIGEON:-L'intim6 Herman E. Gamache est pilote dans la circonscription de pilotage de Qu6bec depuis le 9 juillet 1948, date du brevet qui lui a t6 d6livr6 par le Ministre des Transports du Canada agissant en qualit6 d'autorit6 de pilotage de cette circonscription. Suivant le R~glement g6n6ral de la circonscription 6tabli par ce ministre le 30 janvier 1957, le principe g~ndral r6gissant l'affectation des pilotes 6tait le suivant (art. 15, par. 2): D'un autre c~t6, sous le titre <Service sp6cial>, on trouvait entre autres les dispositions suivantes:

Le 2 juin 1960, par l'arrtd 1960-756, le Gouverneur g6n6ral en conseil a approuv6 trois modifications de ce R&glement. La premibre ajoute A l'article 15, apris le paragraphe 2, le suivant:

(i) moins d'un an apris 1'obtention du brevet de pilote, A -tout navire d'une jauge d'au plus deux mille tonneaux;

(ii) pendant la deuxibme annie aprbs l'obtention du brevet de pilote, A tout navire d'une jauge d'au plus trois mille Pigeon tonnneaux;

(iii) pendant la troisibme annie apris l'obtention du brevet de pilote,

. tout navire d'une jauge d'au plus quatre mille tonneaux.

La seconde remplace Particle 24 par des dispositions dont I'essentiel est comme suit:

24(1)-Tout pilote de la circonscription sera class4 par 1'Autorit6 pilote de l'une des classes A, B ou C et, au d6but de chaque saison de navigation, I'Autorit6 publiera une liste des pilotes sur laquelle sera indiqu6e la classe de chacun.

(5)-Tout pilote de classe A qui, de l'avis de I'Autorit6, est incomp6tent ou inapte peut 8tre reclass6 pilote de classe B par I'Autorit6.

La dernire modification ajoute au texte fixant les droits de pilotage ce qui suit:

Un droit suppl~mentaire de vingt-cinq dollars pour le pilotage a) de tout navire d'une jauge de plus de dix mille tonneaux; et b) de tout autre navire que 1'Autorit6 peut d6signer.

Des changements sans importance dans ce litige ont 6t6 approuv6s par 1'arrt6 1961-425.

I est admis que lorsque les modifications ont 6t6 d6crgties, il y avait dans la circonscription 77 pilotes brevet6s; 10 ont 6t6 mis dans la classe A et les autres, dans la classe B. L'intim6 6tait de ceux-1L. Le 6 avril 1966, I'appelant J.

Nous d6sirons vous informer que les Pilotes Olivier Paquet et H.-E. Gamache ont 6t6 nomm6s dans la classe cA, en attendant d'autres d~veloppements.

Le 27 avril, I'appelant D. R. Jones qui est sUrintendant du pilotage au ministire des Transports, demandait A Maheux de lui faire connaitre A quelle date 1'intim6 et un autre pilote avaient 6t6 class6s <A>. Le renseignement lui fut aussit6t fourni en indiquant la date de la lettre ci-dessus.

Le 5 mai, le capitaine Guy LaHaye, se d~crivant comme surintendant r6gional des pilotes, adressait de Montreal A Jones un mimoire dans lequel il recommandait que l'intim6 ffit reclassifi6 h cause de la collision entre le Tritonica et le Roonagh Head. Le dossier fait voir que cette collision survenue le 20 juillet 1963 a fait 1'objet d'une <investigation formelle>> par le juge Smith et deux assesseurs. Le rapport du commissaire est au dossier. On y constate que l'intim6 6tait pilote sur le Roonagh Head et a 6t6 jug6 n6gligent mais qu'aucune sanction ne lui a 6t6 impos6e en vertu de larticle 568 de la Loi sur la marine marchande (ci-aprbs d6sign6e la <Loi).

Le dossier fait voir que le 8 juillet 1966, Jones a adress6 au capitaine LaHaye un m6moire contenant ce qui suit: Le 22 juillet, le capitaine LaHaye adress'e h Maheux une lettre oi l'on lit:

Lh-dessus, le 25 juillet, Maheux adresse h l'intimb la lettre suivante:

A partir de ce moment-l 1'intim6 a td consid6rd pilote de classe et par cons6quent affect6 exclusivement au pilotage de navires de dix mille tonnes ou moins.

Par son action en Cour de 1'chiquier 1'intim6 demandait en premier lieu qu'il ffit d~clard qu'il avait droit d'6tre class6 pilote compter du 6 avril 1966 et qu'au besoin un bref de mandamus soit d6livr6 h cette fin. Par amendement il a ensuite demand6 h la Cour que les arr~t6s en conseil 1960-756 et 1961-425 soient d~claris invalides pour excis de pouvoir. Par un autre amendement, celui qui 6tait alors Ministre des Transports a t6 joint comme d6fendeur en sa qualit6 d'Autorit6 de pilotage du district. L'admission de faits vers6e au dossier constate que la personne ainsi assign6e 6tait bien le ministre des Transports et l'Autorit6 de pilotage au temps dont il s'agit.

Par le jugement qui nous est d6f6r6 en appel, la Cour de La l'RIchiquierl a tout d'abord prononc6 1'invalidit6 du paragraphe 2a de 1'article 15 et des paragraphes 1 et 5 de larticle 24 du R&glement g6n6ral de la circonscription de pilotage de Qu6bec comme ils ont t6 approuvis par les arrit6s en conseil 1960-756 et 1961-425.

Au fond, cette premibre conclusion est inattaquable. Le pouvoir de faire des riglements attribu6 aux autorit6s de pilotage par 1'article 329 de la Loi est bien loin d'6tre illimit6. On a mime pris la peine en le leur attribuant de faire une reserve expresse des dispositions de la partie de la Loi oh il se trouve ainsi que de celles de toute loi en vigueur dans la circonscription.

Lorsque 1'on examine les textes auxquels le l6gislateur a ainsi voulu que tout riglement fft subordonn6, on y trouve des articles qui ont pour effet de donner A tout pilote breveth un droit acquis permanent. En effet l'article 333 d6crite que tout pilote qui a regu un brevet <<peut le garder en vertu et sous reserve des dispositions de la prdsente Partie et ajoute qu'il <est pendant qu'il le garde un pilote brevet6 ...

de la circonscription h laquelle s'6tend son brevet>. Dire qu'il est pilote brevet6 signifie qu'il jouit en commun avec les autres pilotes brevet6s du droit exclusif de piloter des navires dans la circonscription. En effet, sauf dans certaines circonstances tris sp6ciales, c'est une infraction que de piloter un navire sans 6tre pilote brevet6 (art. 354 et 356). De plus, en vertu de 'article 345, le paiement des droits de pilotage est obligatoire sauf les exceptions pr6vues aux articles suivants. Ensuite, il faut signaler que la Loi privoit express6ment aux articles 336 h 339 la d6ch6ance du brevet, 1'Age de retraite et le droit de renouvellement a payer annuellement. Aux articles 368 A 372 on trouve des dispositions relatives aux infractions et peines et, dans certains cas, il est pr6vu qu'advenant declaration 1t.

de culpabilit6 1'autorit6 de pilotage peut suspendre ou annuler le brevet du pilote. Enfin, comme on 1'a djh indiqu6, au cas de sinistre, 'article 568 permet h la Cour d'annuler ou suspendre un brevet de pilote si au moins un des assesseurs se rallie A cette conclusion, mais il y a droit Po d'appel de cette d6cision (art. 576, par. 3).

On voit qu'indubitablement un brevet de pilote donne naissance h des droits prot6gs par la loi et qui, au regard d'une lgislation nouvelle, devraient 6tre consid6r6s comme des droits acquis de telle sorte que le Parlement lui-mme ne serait pas pr6sum6 y porter atteinte h moins que 1intention de le faire soit clairement exprim6e. Suivant un principe d'interpr6tation bien connu, toute nouvelle l6gislation devrait tre interpr6t~e si possible de fagon h respecter ces droits acquis. Le mime principe doit 6tre appliqu6 dans l'interpr6tation des dispositions qui permettent de faire des rkglements. De mime que l'on ne doit pas pr6sumer qu'une loi nouvelle est destin6e A porter atteinte A ces droits, on ne doit pas pr6sumer que le Parlement a entendu autoriser l'autorit6 de pilotage h le faire. D'ailleurs, le Parlement a pris la peine de le dire expressement.

Peut-on trouver un texte ayant clairement pour effet d'autoriser 1'autorit6 de pilotage A faire un tel riglement? Le seul texte que 1'on ait invoqu6 devant nous c'est cette partie du paragraphe f) de Particle 329 de la Loi qui permet d'<6tablir des r6glements concernant la gouverne des pilotes ..

en anglais: <make regulations for the government of pilots>. Dans l'une ou l'autre langue, ce texte ne vise que la conduite des pilotes. Littr d6finit <<gouverne>: <ce qui doit servir de rigle de conduite dans une affaire>. <Government> a plus d'un sens mais dans le contexte il est clair qu'il est pris dans celui que le Shorter Oxford English Dictionary indique en second lieu: <the manner in which one's action is governed .

On nous a signal6 que le paragraphe n) (remplac6 par Particle 12 de la loi de 1956, 4-5 Eliz. II, ch. 34) attribue h l'autorit6 de pilotage le pouvoir suivant: «limiter la p6riode de validit6 de tout brevet accord6 A un pilote>. Cela ne signifie point que l'autorit6 peut r6duire h volont6 la dur6e de validit6 des brevets d6jh accord6s. Le texte interprt6 comme il se doit A la lumibre de la pr6somption contre toute atteinte aux droits acquis permet seulement un r~glement en vertu duquel des brevets pour un temps limit6 seront h 1'avenir d6livr6s au lieu du brevet permanent pr6vu par la Loi. II faudrait un texte explicite pour permettre de r6duire la dur6e des brevets en vigueur. La d6cision de cette Cour dans Le Procureur Ggndral du Canada c. La Compagnie de Publication La Presse, Ltde n'implique pas une n6gation du principe de la nonr6troactivit6. Ce qui a 6t6 d6cid6 c'est que, vu la nature du droit octroy6 par un permis de poste priv6 de radiodiffusion, le pouvoir attribu6 au Gouverneur g6n6ral en conseil de modifier I'honoraire exigible peut valablement 6tre exerc6 pendant 1'ann6e en cours. Le juge Abbott dit A la page 77:

Il n'y a aucune analogie entre les deux situations. Ici nous sommes en presence de droits acquis depuis longtemps consacr6s par 16gislation et auxquels il ne peut 8tre port6 atteinte que d'une fagon 6galement pr6vue. D'aprbs la Loi, le commissaire faisant enqubte sur un sinistre maritime ne peut suspendre ou r6voquer un brevet de pilote qu'h des conditions prescrites et il y a appel de cette d6cision. Par le rbglement contest6 le pilote serait expos6 A voir son classement modifi6 par d6cision administrative sans formalit6, sans recours et les consequences de ce changement de classe pourraient 6tre presque aussi graves qu'une r6vocation, car si l'on peut faire des classes A volont6, rien n'empiche d'en faire une qui restreigne un pilote

A une activit6 insignifiante.

II faut done dire que la Loi ne permet pas h l'autorit6 de pilotage de modifier les droits d~coulant du brevet de pilote en 6tablissant des classes de pilotes jouissant de droits in6gaux dans une circonscription.

Cette premibre conclusion dispense 6videmment d'examiner les autres questions faisant l'objet du litige car, si le riglement 6tablissant des classes est invalide, on ne peut pas rechercher dans quelle classe 1'intim6 doit 6tre plac6. Le

Sous ce rapport le jugement de la Cour de 1'Rchiquier doit 6tre modifi6. En effet, apris avoir d6clar6 l'invalidit6 de deux dispositions du r~glement, le savant juge a accord6 une conclusion relative au classement du pilote pour le cas oii l'tablissement des classes serait valide. M~me s'il est possible qu'un jugement soit modifi6 en appel, la cour qui le rend doit le r6diger en forme d6finitive. Le demandeur peut bien pr6senter des conclusions alternatives mais le juge qui statue sur la demande doit choisir selon son opinion sur le droit et sur les faits et il ne peut pas admettre de conclusions contradictoires. Cela ne veut pas dire qu'il doit s'abstenir d'exprimer son opinion sur des questions qu'il n'est pas rigoureusement n6cessaire de trancher. Au contraire, il est g6n6ralement d~sirable qu'il le fasse car il est souvent trbs commode pour une cour d'appel d'avoir l'avis du juge de premibre instance sur ces questions-1h. Ainsi, lorsqu'une action en dommages a td rejete parce que le juge de premibre instance en est venu A la conclusion que la responsabilit6 n'6tait pas prouv6e, la Cour d'Appel qui en vient h une conclusion contraire sur ce point-lt a grand avantage h trouver dans le dossier une estimation du pr6judice faite par le tribunal qui a recueilli la preuve. Cependant, cette estimation, tout comme une conclusion alternative, ne doit pas se trouver dans le dispositif du jugement.

Il faut maintenant signaler que la demande en Cour de liRchiquier a 6t6 tout d'abord dirig6e contre deux d6fendeurs, (les appelants) ddcrits comme suit:

at Part Du consentement des parties, on a ult6rieurement apport6 la modification suivante:

Dans les trbs longues notes de jugement de la Cour de liIchiquier (une cinquantaine de pages), on ne voit pas tris bien pour quel motif l'action d6claratoire a 6t6 accueillie contre les deux fonctionnaires et rejet6e sans frais A 1'6gard du ministre. En effet, apres avoir expos6 les motifs pour lesquels le r~glement est invalide, le juge passe imm6diatement A 1'examen de la validit6 du d6classement de l'appelant dans 1'hypothise oii le rbglement serait valide. Ce n'est qu'apris cela qu'il en vient A parler de la pr6tention que le ministre des Transports ne serait pas <un fonctionnaire de la Couronne> (<an officer of the Crown>) au sens du paragraphe (c) de l'article 29 de la Loi sur la Cour de l'lichiquier, S.R.C. 1952, 98. Ayant fait mention de la d6cision en ce sens du pr6sident dans Pouliot c. Le Ministre des Transports', il cite un long passage du jugement du juge Angers dans Garidpy c. Le Roi', comme dans Harris H. Himmelman c. Le Roil, on dit qu'en tant qu'autorit6 de pilotage, le ministre est un fonctionnaire de la Couronne. Cependant, il exprime ensuite l'avis qu'il n'a pas besoin de se prononcer sur cette question parce qu'il a 6t6 prouv6 qu'en fait le ministre n'a jamais lui-mime particip6 au classement ni au d6classement de l'appelant. C'est apparemment pour ce motif li6 A la conclusion alternative et non h la conclusion principale, que l'action quant A lui est rejet~e mais sans frais.

Afin que la question principale qui est de grande importance puisse 6tre jug e en tout 6tat de cause, la Cour a, lors de 1'audition, accord6 A l'appelant la permission de former un contre-appel A l'encontre du rejet de l'action contre le ministre des Transports. Lh-dessus, le sous-procureur g6n6ral du Canada qui reprsentait les appelants A l'audition a accept6 de comparaitre pour le ministre sur ce contreappel. n'est peut-6tre pas hors de propos de signaler qu'il est conforme h la tradition britannique que de collaborer ainsi A une proc6dure destin6e A faciliter la d6cision d'un litige int6ressant le gouvernement. Dans Dyson v. Attorney General , Farwell L.J. dit A la page 424:

faut done voir maintenant si la d6claration de nullit6 du riglement est de la comp6tence de la Cour de l'fchiquier et, dans l'affirmative, contre quelle personne elle peut 6tre prononcie.

C'est dans 1'affaire Dyson que le principe de F'action en d6claration de la nullit6 d'une ordonnance gouvernementale a 6t6 consacr6. Il est inutile de citer les arrits ult6rieurs car cette Cour l'a admis plus d'une fois, notamment dans L'Alliance des Professeurs catholiques de Montr6al c. La Commission des Relations ouvribres de Qu6bec'. Contrairement h ce que l'on semble croire en certains milieux, l'arr6t subs6quent dans Saumur c. Le Procureur Gndral de la Province de Qugbec8 n'implique pas la negation de l'existence de ce recours. En effet, le juge en chef au nom du tribunal a dit: (A la page 259)

J'ai soulign6 les mots <<sauf en quelques cas isol6s>. Ils font voir que l'on n'a pas mis de c6t6 1'arrit ant6rieur rendu dans un cas oii il y avait litige et que ce que l'on a d6cid6 dans la dernibre cause c'est que Faction ne peut pas 6tre accueillie quand la question est purement thiorique. Dans le cas pr6sent, il est 6vident que ce n'est pas la situation: l'intim6 subit dans l'exercice de sa profession de pilote des restrictions importantes et pr6judiciables comme cons6quence directe du riglement invalide qui lui est appliqu6. Il faut maintenant se demander contre qui cette action pouvait 6tre valablement dirig6e. Dans 1'affaire Dyson, il s'agissait d'un rapport exig6 par les Commissioners of Inland Revenue. C'est 'Attorney-General qui a 6t assign6 parce que depuis des sidcles en Angleterre, l'usage veut que ET 'on prochde ainsi. Cozens-Hardy M.R. dit: (h p. 415) It has been settled for centuries that in the Court of Chancery the Attorney-General might in some cases be sued as a defendant as representing the Crown, and that in such a suit relief could be given against the Pigeon Crown. Pawlett v. Attorney-General (Hardres' Rep. 465) is a very early authority on this point. Laragoity v. Attorney-General (2 Price, 172) is a case where this matter was a good deal discussed. In Deare v. Attorney- General (1 Y. & C. Ex. 197) the Attorney-General demurred to such a bill. Lord Abinger (Ibid. at p. 208) said: "I apprehend that the Crown always appears by the Attorney-General in a Court of justice, especially in a Court of Equity, where the interest of the Crown is threatened. Therefore a practice has arisen of filing a bill against the Attorney-General, or of making him a party to a bill, where the interest of the Crown is concerned," and the demurrer was overruled.

Lorsqu'il s'agit de faire prononcer la nullit6 d'un riglement fait par une autorit6 gouvernementale autre que le gouvernement lui-mime, on ne voit pas bien pourquoi l'action en d6claration de nullit6 ne pourrait 6tre dirig~e contre la personne investie du pouvoir dont il s'agit de definir les limites. Dans Healey v. Minister of Health', Denning L.J. dit: (h p. 237)

L'autorit6 de pilotage pour la circonscription de Qu6bec 6tant le Ministre des Transports, il faut maintenant se demander si un ministre peut 6tre assign6 en Cour de 11chiquier en vertu du paragraphe (c) de Particle 29 de la loi qui la r6git. Ce paragraphe se lit comme suit dans les deux versions:

c) dans tous les cas oit une demande est faite ou un recours est cherch6 contre un fonctionnaire de la Couronne pour une chose faite ou omise dans 1'accomplissement de ses devoirs comme tel; 9 [19551 1 Q.B. 221.

Dans Pouliot c. Le Ministre des Transports"o, le pr6sident de la Cour de 1'ichiquier, citant Belleau c. Le Ministre de la Santg Nationale et du Bien-'tre", a d6clard qu'un ministre n'6tait pas un fonctionnaire de la Couronne au sens de cette disposition disant que cette expression ne s'applique qu'aux fonctionnaires que 1'on d6signe habituellement en anglais comme <civil servants>.

A ce sujet, il faut tout d'abord faire observer que la disposition dont i1 s'agit a t6 originairement d6crit6e en 1887 par Particle 17 de la loi 50-51 Victoria, chapitre 16. Dans le texte primitif qui n'a fait l'objet d'aucune modification d6crit~e par le Parlement, l'expression employ6e dans la version frangaise est «officier de la Couronne>. C'est dans la pr6paration des Statuts Revis6s du Canada 1927 que le mot <fonctionnaire> a t6 substitu6 au mot «officierm. Il est bien 6vident que cela a t fait par la Commission de revision uniquement dans l'intention de corriger la loi sous le rapport du langage comme le permettait 1'article 3 de la Loi concernant les Statuts Reviss du Canada (14-15 Geo. V, ch. 65) et il faut tenir compte de 1'article 8 de la mime loi d'apris lequel les Statuts Revises doivent 6tre interpr6t6s titre de refonte>.

Au surplus, il faut observer que le mot «fonctionnaire> n'a pas nicessairement le sens de <civil servant . C'est bien celui que pr6sentement 1'on donne ordinairement h ce mot. N6anmoins, il est indubitable qu'au sens premier de cette expression, les ministres sont des fonctionnaires car ils remplissent une fonction publique. On peut noter qu'ils sont ainsi d6sign6s dans une loi de la 1gislature du Qu6bec originairement d6cr6t6e quelques annies avant Particle 29, savoir la Loi de 1'ex6cutif (45 Victoria, c. 2, art. 2). A la mime 6poque une autre loi du Qubbec (48 Victoria, c. 6, art. 2) d6cr6tait que <le procureur g6ndral et le solliciteur g6n6ral'. sont les officiers reconnus de la couronne et menl't.

tionn6s dans Particle 19 du code de proc6dure civile>. Cet article du code de 1867 dit:

I y a plus que cela. Dans le mime volume des statuts du Canada (50-51 Victoria) qui renferme la loi par laquelle Particle 29 a 6t6 originairement d6cr6t6e, on trouve au chapitre 14 ce qui suit:

Le solliciteur g6ndral du Canada n'est sfirement pas un <civil servant> et cependant on 1'appelle en frangais «un fonctionnaire>, en anglais «an officer . Voilh qui parait tout A fait d6cisif. Rien n'indique qu'au chapitre 16 le mot <officer> devrait avoir un sens diff6rent de celui qu'il a au chapitre 14. On voit trbs bien maintenant comment la Commission de revision de 1927 a t6 amen6e h substituer dans la version frangaise du chapitre le mot «fonctionnaire> au mot «officier , «dans l'int6r~t de l'uniformit6h selon que le lui prescrivait la loi r6gissant la refonte.

Ces textes ne sont pas les seuls o le mot (<fonctionnaire> s'applique aux ministres comme aux subalternes. Dans Sommers c. La Reinel , cette Cour a statu6 qu'un ministre d'un gouvernement provincial est un dfonctionnaire> (<official>)

au sens de Particle 158 (par. 1(e)) de 1'ancien Code criminel, comme au sens de la loi 46 Victoria, chapitre 32 oit la version anglaise utilise le mot <officer . On y a signal6 que les paragraphes 1 et m de P'article 31 de la Loi d'interpritation (S.R.C. c. 158) impliquent qu'un ministre de la Couronne est un fonctionnaire («officer ) tout comme la Loi sur la transmission de la couronne (S.R.C. c. 65). On a 6galement relev6 1'emploi du mot <<official> appliqu6 aux ministres du gouvernement provincial dans le <Constitution Act de la Colombie-Britannique oil, depuis 1897, on 1'avait substitu6 au mot <officer> utilis6 dans le texte primitif de 1871. n'a pas alors 6t6 n6cessaire de se prononcer sur le bien-fond6 des d6cisions de la Cour de lichiquier dans Belleau c. Le Ministre de la Santg Nationale et du Bien-Etre et dans MacArthur c. Le Roi"' on a seulement fait observer qu'il s'agissait de cas oil il avait paru possible de restreindre le sens du mot.

En effet, si 1'on recherche au dictionnaire le sens de 1'expression <officer of the Crown>, il est impossible de ne pas y faire entrer les ministres. 11s sont essentiellement les <grands officiers de la Couronne> pour employer une expression que 1'on trouve dans Littr6. Dans le grand dictionnaire Oxford, on trouve comme deuxibme d6finition d'«officer :

Des nombreux exemples qui suivent cette definition, deux sont sp6cialement h retenir. II y a tout d'abord un passage d'un ouvrage 6crit vers 1430 par Sir John Fortescue, The governance of England:

Il y a ensuite une phrase tir6e de Stubbs, Constitutional History (1874):

faut donc conclure que les ministres sont des «fonctionnaires

(<officers>) au sens du paragraphe (c) de Particle 29. Pr6cisons que cela ne veut pas dire que cette disposition permet l'institution de toute esphce de poursuite contre eux car, pour qu'elle regoive son application, il faut que, par ailleurs, on ait droit d'exercer un recours contre eux, et cette absence de recours justifie au fond la plupart des d6cisions oii 1'on a refus6 de les consid6rer vis6s l't.

par le paragraphe (c) de 1'article 29. Cette conclusion sur le sens de la disposition juridictionnelle dispense d'examiner le bien-fond6 de la distinction entre les recours contre le ministre en tant que ministre et les recours contre lui en tant qu'autorit6 de pilotage.

Il reste cependant A consid6rer si l'action en d6claration de nullit6 du riglement pouvait 6tre intent6e contre Jones et Maheux. Le premier est d6crit comme <Surintendant du pilotage>>. C'est une fonction dont il n'est mention ni dans la partie VI de la Loi ni dans le rbglement de la circonscription. La preuve qui s'y rapporte est tris peu satisfaisante car elle consiste uniquement en des r6ponses A certaines questions lors d'un interrogatoire pr6alable. Quoique le dossier conjoint ne l'indique pas, celui de la cour de premibre instance fait voir que quelques-unes seulement de ces questions et r6ponses ont t6 mises en preuve lors de l'audition devant le tribunal. II suffit de dire que rien ne d6montre de fagon satisfaisante que cette personne ait des pouvoirs juridiques qui justifient son assignation comme d6fendeur dans une action en d6claration de nullit6 du r~glement.

Pour ce qui est de l'autre appelant, Maheux, la situation est un peu diff6rente car, A titre de personne exergant les fonctions de Surintendant des pilotes de la circonscription, il est investi par le riglement de pouvoirs importants. Ainsi, 1'article 3 lui attribue la direction des pilotes. Cependant, ce n'est pas lui qui 6tait charg6 du classement par le riglement invalide. Il 6tait seulement charg6 d'y donner effet dans 1'affectation des pilotes. A l'6gard du classement, sa fonction 6tait done subalterne et, cela 6tant, il me parait douteux que l'on puisse le consid6rer comme apte A r6pondre A 'action en declaration de nullit6 quoique, par ailleurs, cette d6claration le concerne au plus haut point dans l'exercice de ses fonctions. I n'est pas n6cessaire de trancher cette question car, comme Singleton L.J. 'a dit dans Barnard v. National Dock Labour Board :

Comme le juge de premibre instance il me parait que, dans les circonstances, le demandeur doit recouvrer ses frais du d6fendeur contre lequel il r6ussit.

Sur le tout, il me parait qu'il y a lieu d'accueillir l'appel et le contre-appel aux fins suivantes:

Retrancher du jugement le paragraphe 2 relatif au classement de 1'intimb dans l'hypothese de la validiti des dispositions du riglement d6clar6es invalides par le paragraphe 1;

Supprimer l'adjudication des frais contre les d6fendeurs Jones et Maheux;

Rejeter l'action sans frais h 1'6gard des d6fendeurs Jones et Maheux;

Adjuger la totalit6 des d6pens en Cour de l'Rchiquier contre le Ministre des Transports.

Pour ce qui est des d6pens en cette Cour, il me parait qu'ils doivent 6tre accord6s en entier A 1'intim6 sur 'appel principal vu que le dispositif essentiel du jugement est confirm6, mais il n'y a pas lieu de lui en accorder sur le contre-appel.

Appel et contre-appel accueillis.