Hébert v. School Commissioners of St-Félicien

the judgment of the Superior Court sitting in review (2) and affirming the judgment of the trial court. The material facts of the case and the questions in issue are fully stated in the above head-note and in the judgments now reported.

PRESENT:-ldington, Duff, Anglin, Brodeur and Mignault JJ. (1) Q.R, 31 K.B. 458.

(2) Q.R. 59 S.C. 119.

J.-This appeal arises out of proceedings taken to quash and annul the resolution of respondent, which reads as follows:

I have grave doubts of our jurisdiction to hear this appeal.

The case of Shawinigan Hydro Electric Co. v. Shawinigan Water & Power Co. relied upon was differently constituted, for there the-action was brought not only against the municipality but also the company that had contracted with the said municipality and that contract was impeached by a ratepayer as plaintiff and an injunction was sought restraining the carrying out of such an ultra vires contract, as that was, for several reasons.

See that case as reported (2), on motion to quash.

Here the vendor is not a party and what we are asked to interfere with is a mere resolution of the council which may be executed by the adoption of proper methods even if there is anything objectionable in the initital step.

It may be quite competent for the courts below acting under Art. 50 of the Code of Civil Procedure, or other like legislation giving a superintending power to deal with such a resolution, yet be quite incompe- J. tent for us, who are not given the right to hear appeals in that regard, to attempt to do so.

The whole matter involved is, as Mr. Justice Allard in the reasons he assigns in support of the judgment appealed from says, purely a matter of administration. Passing that objection I made to hearing the appeal, but for which I got no support, and therefore to the merits of the appeal, I am unable to see how the express terms of section 2723, R.S.Q. 1909, can be overruled.

Sections 2 and 3 thereof are as follows - There is no such restriction upon these express powers as to entitle us to interfere.

The implications sought in other sections do not seem to me available.

I am unable either to read these subsections as implying that land bought for such a purpose must be free from buildings or structures of any kind, S-ooL either useful or useless.

It is quite conceivable that the draftsman of the Act never contemplated such a good bargain chance as this possibly is. But that surmise does not help us for where are we to draw the line

The other objections, certainly at this stage of the litigation, are not such as would entitle us to reverse the court below.

In the Shawinigan Case (1), relied upon, there were involved such express statutory restrictions upon both the nature of the bargain and the term of credit, as are not to be found in the legislation invoked by the appellants to help out their contentions, so far as we are entitled to consider them.

I am of the opinion that this appeal should be dismissed with costs.

J.-I concur with the view of the Court of

King's Bench that the authority given by the third sub-section of art. 2723 R.S.Q. is not conditioned by art. 2724 in such fashion as to require the school authorities to obtain the sanction of the Lieutenant

Governor in Council before exercising it.

Art. 2724 confers, in my opinion, supplementary powers.

The appeal should be dismissed with costs.

J.-Mr. Justice Allard has dealt so satisfactorily with the several objections taken by the appellant to the validity and legality of the resolution in question in this action that I feel I cannot do better than adopt his reasons for holding those objections ill founded.

It may be that a transaction such as that before us is one which the law might very properly make subject to the approval of the Lieutenant-Governor in Council, or, at least, to that of the Superintendent of Public Instruction, in order that School Commissioners may not find themselves loaded with a costly building which may not be approved of as suitable for school purposes. But the law has not so provided. On the contrary it has entrusted the acquisition of immovables for their purposes to the discretion of the School Commissioners.

There may also be some ground for suspecting the wisdom or even the singleness of purpose of the acquisition of a hotel property for school purposes. The appellant would invoke in that connection the supervisory power conferred by Art. 50 C.C.P. on the Superior Court. But since the Court of King's Bench did not regard this as a case calling for intervention under that extraordinary jurisdiction, I cannot but think it would be a mistake for this court to attempt to exercise it even were there in the record evidence of facts from which indiscretion or a lack of good faith on the part of the Commissioners might be inferred. No such facts are shewn and not a single witness has deposed to his belief either that the projected purchase is improvident or that the Commissioners in undertaking it were actuated by any motive other than a desire to discharge their duty to those whom they represent.

BRODEUR J.-Les demandeurs poursuivent les Commissaires d'6coles de St F61icien pour faire d6clarer nulle une r6solution que ces derniers avaient adopt6e le 12 octobre 1919.

Cette resolution pourvoyait A l'achat de l'h6tel Chibougamou au prix de $26,000, dont $1,500 devaient etre pay6s durant les cinq ann6es suivantes. et la balance $500 par ann6e sans int6rit.

II 6tait bien compris que cette propri6t6 o1 - 6tait achet6e pour la convertir en maison d'6cole. L'article 2610 des statuts refondus de la province de Qu6bec fait un devoir aux commissaires de maintenir une 6cole dans chaque arrondissement. Or comme la maison d'6cole dans l'arrondissement en question 6tait en mauvais 6tat et ne r6pondait plus aux exigences de la loi, qu'elle avait 6t6 con damn6e par les autorit6s sanitaires, qu'elle 6tait construite ur un terrain qui ne leur appartenait pas, il devenait n6cessaire pour les commissaires d'en construire une autre; et alors ils ont jet6 les yeux sur cet h6tel et ont d6cid6 de s'en porter acqu~reurs.

L'avis public requis par l'article 2787 S.R.P.Q. a t disment donn6 le 2 novembre 1919.

Les contribuables int6ress~s avaient trente jours pour appeler A la cour de circuit de cette d6cision des commissaires (arts. 2981-2982 S.R.P.Q.) mais ils n'en ont rien fait. Ce droit d'appel donne h la cour de circuit le droit de rendre la decision que les conunissaires auraient dI rendre et donne, par cons6quent, A ce tribunal les pouvoirs n6cessaires d'empicher toute ill6galit6 ou injustice que les conunissaires pourraient commettre (art. 2988).

Tant que le jugement n'est pas rendu sur cet appel, la d6cision des commissaires est suspendue (art. 2990 S.R.P.Q.).

Aucun appel n'a t6 institu6 par les appelants H6bert & al. ou par d'autres contribuables. Les demandeurs ont pr6f6r6 proc6der par action devant la cour sup6rieure et ils demandent que la resolution soit cass6e et annule "conme 6tant illigale, injuste et ultra mires."

La cour sup6rieure n'est pas un tribunal d'appel des decisions des commissaires d'6coles.

La juridiction de la cour sup6rieure dans les affaires scolaires s-FlCIEN. lui est donn6e par l'article 50 du code de proc6dure civile.

C'est un pouvoir de contr6le et de surveillance seulement, bien diff6rent des pouvoirs d'une cour d'appel. Une cour d'appel substitue son opinion sur le m6rite de la cause A l'opinion de la cour qui a rendu le jugement originaire, tandis que la cour sup6rieure, sous 1'autorit6 de l'article 50 C.P.C. n'a pas le droit d'empi6ter sur les attributions qui appartiennent exclusivement aux autorit6s scolaires et de substituer son opinion A celle de. ces autorit~s sur le m6rite de leurs ordonnances pass6es r6gulibrement et dans les limites de leurs attributions (Th&iault v. Corporation de St-Alexandre (1).

Ainsi dans le cas actuel la cour de circuit aurait eu pleine et entibre juridiction pour s'enqudrir de l'injustice de la r6solution attaqu6e, mais la cour sup6rieure peut tout au plus rechercher si la corporation scolaire a agi au delh de ses pouvoirs, si elle a commis une ill6galit4 ou bien si la r6solution attaqu6e constitue un d6ni absolu de justice. Brunelle v. Corporation de Princeville (2), Corporation de St-Pierre v. Marcoux (3), Gigure v. Corporation de Beauce (4), Corporation de Ste-Julie v. Massue (5), Thiriault v. Corporation de St-Alexandre (1),

Nous avons donc A rechercher d'abord si l'achat du terrain en question est ultra vires. Comme je l'ai dit plus haut, les commissaires sont tenus d'avoir dans chaque arrondissement une maison d'6cole (art. 2610).

Ils doivent voir A y faire mettre A ex6cution les raglements concernant l'hygibne (art. 2707-9).

Or il est en preuve que la maison oii on faisait 1'6cole 6tait devenue insalubre.

C'6tait done un devoir imp6rieux pour eux de construire une nouvelle maison d'6cole.

Le terrain sur lequel 6tait cette vieille maison d'6cole ne leur appartenait pas; et alors ils ont cru devoir acheter 1'h6tel Chibougamou qui probablement pourrait Atre convertie en une maison d'6cole.

Avaient-ils le pouvoir d'acheter cet immeuble?

On a beaucoup discut6 l'article 2723 des lois scolaires, mais suivant moi ce n'est pas dans cet article qu'il faut rechercher le pouvoir des corporations scolaires.

Cet article 2723 en effet se trouve sous la rubrique "Des devoirs des commissaires et des syndics relativement aux propri6tbs scolaires."

Il faut plut6t rechercher la nomenclature des pouvoirs des corporations scolaires; et nous la trouvons & l'article 2635 des Statuts

Refondus.

Cet article 2635, apras avoir d6clar6 que les commissaires forment une corporation, ajoute:

Nous retrouvons au code civil (art. 358) qu'une corporation peut exercer tous les droits qui lui sont n6cessaires pour atteindre le but de sa destination.

Ainsi elle peut acqudrir, alidner et poss6der des biens, contracter, s'obliger et obliger les autres envers elle.

Si par les lois g6n6rales applicables A 1'espice ces pouvoirs d'acheter ou d'ali6ner 6taient restreints, une corporation serait naturellement oblig6e de respecter ces lois. De mime, si des devoirs lui 4taient impos6s par la loi qui la r6git, elle devrait les respecter.

Quant aux corporations scolaires, elles ont le pouvoir d'acheter des terrains pour des fins scolaires, ainsi que je viens de le d6montrer. Nous avons maintenant A voir si dans les lois scolaires il y a quelques articles qui peuvent restreindre son droit.

L'article 2723-3, qui est invoqu6 par I'appelant, bien loin de restreindre ces pouvoirs, fait au contraire un devoir aux commissaires d'6coles d'acqu6rir les terrains n6cessaires pour les emplacements de leurs 6coles.

La loi exige cependant que leurs maisons d'6coles soient construites conform6ment aux plans et devis fournis par le surintendant.

Mais rien ne restreint le pouvoir des commissaires d'acheter un terrain sur lequel il y aurait une maison. Ils ne pourraient cependant faire l'6cole dans cette maison que si elle est construite de manibre A rencontrer les exigences des autorit6s d6partementales (art. 2746 S.R.Q.).

Mais ces dispositions ne sauraient affecter le droit des commissaires d'acheter une maison. II n'est pas prouv6 dans cette cause que cette maison qui a 6t achet~e ne peut pas faire une excellente maison d'6cole.

Par cons6quent, il n'y a rien dans la cause qui puisse nous justifier mime de dire que cette vente n'est pas desirable.

On invoque aussi, au soutien de l'id6e que la rbsolution est ultra vires, I'article 2724 des S.R.P.Q. Cet article d6clare que les commissaires d'6coles ne Cet article n'est peut-6tre pas aussi clair qu'on voudrait le voir.

Si on l'interpr6tait A la lettre, il pourrait vouloir dire que les commissaires seraient pratiment incapables d'adopter une r6solution sans aller devant le lieutenant-gouverneur en conseil pour se faire autoriser.

II s'agit 6videmment, dans cet article, commeledisent plusieurs juges dansles cours inf6rieures, d'une restriction impos6e aux commissaires de ne pas conclure de conventions avec une maison d'6ducation pour instruire leurs enfants pour une p6riode couvrant plusieurs ann6es sans avoir l'autorisation voulue.

On est anxieux de voir a ce que l'instruction qui est donn6e dans les 6coles r6ponde aux exigences de la morale et de la religion; et alors les autorit6s d6partementales se r6servent le pouvoir d'aviser les commissaires avant qu'ils ne s'engagent et qu'ils ne lient la corporation scolaire.

Voilh l'objet de 1'article 2724.

La r6solution n'est donc pas ultra vires.

On dit aussi que la r6solution est ill6gale parce que l'achat a 6t6 fait A cr6dit, que cela constitue un emprunt et que les corporations scolaires ne peuvent pas emprunter sans l'autorisation du lieutenant-gouverneur en conseil (art. 2727 S.R.Q.).

Nous sommes ici non pas en pr6sence d'un contrat de pr~t, mais d'un contrat de vente A cr6dit.

Ce sont deux choses bien diff6rentes.

Qu'est-ce qu'un prit?

C'est un contrat par lequel le preteur livre A 'emprunteur une certaine quantit6 de choses A la charge par ce dernier de lui rendre autant de la mime espice

(art. 1777 C.C.).

La vente est un contrat par lequel une personne donne une chose A une autre moyennant un prix en argent (art. 1472 C.C.). L'acqu6reur peut avoir d6lai pour le paiement du prix (art. 1533 C.C.).

Il y a attach6s A ce contrat de vente des droits que nous ne retrouvons pas dans le cas du pret (art. 2008-9 C.C.).

Le prit A int6rit et la vente A cr6dit avec stipulation d'int6r~t ont, je l'admets, beaucoup de similitude; mais il ne faudirait pas les confondre l'un avec l'autre, surtout quand il s'agit d'ultra vires ou d'ill6galitd. Si la loi d6fend a une personne d'emprunter, cela ne veut pas dire que cette personne-A est 6galement incapable d'acheter. Au contraire, si on lui a donn6 formellement le pouvoir d'acheter, ele ne commettra pas d'acte outrepassant ses pouvoirs en se portant acqu6reur d'une chose.

Les appelants pr6tendent aussi que la r6solution aurait dd pourvoir au mode de paiement, soit par une imposition, un emprunt ou une 4mission d'obligations. L'article 2903 S.R.Q. semble admettre qu'une dette peut tre contract6e sans la formalit6 d'un emprunt. Les commissaires peuvent acqu6rir une propri6t6 par vente A cr6dit et, par cons6quent, endetter la municipalit6 scolaire.

Une d6cision A cet effet a 6t rendue en 1881 par la cour d'appel dans une cause de La Corporation du Village de l'Assomption v. Baker

Cette jurisprudence parait avoir 6t6 accept6e et la 16gislature n'est jamais intervenue pour la mettre de cot6, du moins en tant que les corporations scolaires sont concern6es. Quant A la question d'injustice soulev6e par l'appelant, je crois que cette question est du ressort presqu'exclusif de la cour de circuit comme cour d'appel. II n'y a rien dans la cause qui puisse nous induire A d6clarer qu'il y a eu un d6ni absolu de justice. Pour toutes ces raisons, l'appel doit 6tre renvoy6 avec d6pens.

J.-Cette cause, ob on demande 'annulation pour ilgalit6 d'une resolution des intim6s pour 'achat d'un h6tel qui devra 4tre transform6 en maison d'6cole, a atteint cette cour apras avoir d6jA pass6 par trois tribunaux.

La .cour sup6rieure et la cour d'appel se sont prononc6es en faveur des intimis; la cour de revision, au contraire, a donn6 raison aux appelants, et tant en cour de revision qu'en cour d'appel il y a eu des opinions dissidentes.

II me semble que lorsque tous les tribunaux de la province de Qu6bec ont t6 appels A se prononcer sur la validit6 d'actes administratifs ou autres d'une corporation municipale ou scolaire, le d6bat devrait se trouver

4puis6, et sans qu'il y ait lieu, sous la loi qui r6gissait le droit d'appel A cette cour lors de l'institution de la pr~sente action, de douter de notre juridiction A nous prononcer en quatribme lieu sur la contestation mue entre les parties, ce n'est qu'avec regret que je constate la persistance des parties A se ruiner ainsi en frais pour faire decider une question qui est d'une importance locale trbs minime. Je ne puis m'emp~cher de regarder le d6bat comme 6tant au fond une querelle de village.

D'autre part, les commissaires d'6coles pour la municipalit6 de Saint-F61icien me paraissent avoir recherch6 de bonne foi A se procurer un local plus convenable que celui qui sert actuellement d'6cole pour 'arrondissement no 1 de cette municipalit6, et que l'autorit6 compdtente a condamn6 comme

6tant insalubre.

J'ai lu tout le dossier et je n'ai aucune hesitation

A renvoyer 'appel pour les raisons donn6es par 'honorable juge Allard auxquelles j'adhdre compl6tement.

Appeal dismissed with costs.