St. Pierre v. Ontario (Minister of Transportation and Communications)

Le juge McIntyre‑‑Le présent pourvoi porte sur une demande d'indemnisation pour atteinte préjudiciable à un bien‑fonds, résultant de l'acquisition par le Ministre intimé de biens‑fonds adjacents et de la construction d'une route sur ces derniers. Le Ministre ne s'est approprié aucune partie du bien‑fonds des plaignants.

En 1961, les appelants ont acheté 125 acres de terre à quelque deux milles à l'est du centre‑ville de London (Ontario) et à environ un mille des limites de la ville. À cause de la nature calme et rurale des environs, ils ont considéré que ce terrain était un emplacement idéal pour une maison qu'ils y ont construite pour leur retraite. L'endroit faisait partie d'un zonage "général" et l'est encore. Peu avant 1976, le Ministre a acquis une bande de terrain pour la construction d'une route, d'une largeur d'environ 250 pieds, adjacente à la limite est du bien‑fonds des plaignants. La construction a commencé en juin 1976 et la route a été ouverte à la circulation en 1977. Les présentes procédures en ont résulté.

L'Office d'indemnisation foncière, maintenant la Commission des affaires municipales de l'Ontario, a fait droit à la demande d'indemnisation (1981), 21 L.C.R. 68. L'Office (R. M. Grant, c.r.) a conclu que les dommages résultant de la construction de la route ouvraient droit à une indemnisation. Il s'est fondé sur la décision la Re City of Windsor and Larson (1980), 29 O.R. (2d) 669, et sur l'arrêt The Queen v. Loiselle, [1962] R.C.S. 624; cet arrêt énumère les quatre conditions qu'il faut remplir pour obtenir gain de cause en matière d'atteinte préjudiciable lorsqu'on ne s'est approprié aucun bien‑fonds. Les quatre conditions sont formulées comme il suit par le juge Abbott, à la p. 627:

[TRADUCTION] Les conditions requises pour donner naissance à une demande d'indemnisation pour atteinte préjudiciable à un bien, lorsqu'on ne s'approprie aucun bien‑fonds, sont maintenant bien établies; Autographic Register Systems Ltd. v. Canadian National Railway Company [[1933] Ex. C.R. 152]; Challies "The Law of Expropriation", p. 136. Ces conditions sont les suivantes:

(1) le dommage doit résulter d'un acte légalisé par les pouvoirs que la loi confère à la personne qui exécute cet acte;

(2) le dommage doit être tel qu'il aurait pu faire l'objet d'une action en common law, n'eussent été les pouvoirs conférés par la loi;

(3) le dommage doit être un préjudice au bien‑fonds lui‑même, ce ne doit pas être un préjudice personnel ou commercial;

(4) le dommage doit être occasionné par la construction d'un ouvrage public, et non par son utilisation.

Selon l'Office, ces conditions étaient remplies. Il a conclu que la date de fixation des dommages‑ intérêts était la date à laquelle la route a été complétée et ouverte à la circulation. Pour ce qui est de la preuve contradictoire quant à l'effet de cette construction sur la valeur du bien, il a conclu que sa valeur avait été réduite de 35 000 $. La demande de dommages‑intérêts personnels fondée sur The Expropriations Act, R.S.O. 1970, chap. 154, maintenant R.S.O. 1980, chap. 148, a été rejetée pour le motif qu'ils étaient minimes.

L'appel que le Ministre a interjeté devant la Cour divisionnaire composée des juges Krever, Smith et Potts a été rejeté (1982), 38 O.R. (2d) 341. Le juge Smith, qui a rédigé l'opinion de la cour, a dit qu'il n'était pas convaincu que l'Office avait eu tort. À son avis, l'Office avait appliqué les bons principes et était arrivé à la bonne conclusion. Bien qu'il soit évident que le juge Smith a estimé que la responsabilité du Ministre reposait sur une conclusion que celui‑ci serait responsable en common law, n'eût été le pouvoir conféré par la loi, il a dit à la p. 344:

[TRADUCTION] Pour déterminer ce qui ouvre droit à une poursuite on peut se rapporter à ce qui a historiquement été reconnu comme pouvant faire l'objet d'une indemnisation. La common law, cependant, dans cette affaire, comme dans toute autre, n'est pas un instrument figé. Toute proposition portant que l'indemnisation sera limitée à la violation d'un droit spécifique traditionnellement reconnu par la loi est, avec égards, erronée.

À la question du Ministre sur le droit qui avait été violé, il a répondu à la p. 344:

[TRADUCTION] J'estime que l'accent ne doit pas être mis sur le "droit", excepté dans le sens très large de droit d'utilisation sans entrave. Un propriétaire a le droit privé d'utiliser son bien dans tous ses aspects et c'est la violation alléguée de ce droit d'utilisation qui doit être examinée dans chaque cas.

Il a dit que cet examen se réduira toujours à [TRADUCTION] "une question d'entrave importante à la jouissance et à tout ce que celle‑ci comporte". Appliquant cette façon de voir, il a confirmé la décision de l'Office.

L'appel du Ministre à la Cour d'appel (1983), 43 O.R. (2d) 767, composée des juges Lacourcière, Houlden et Weatherston a été accueilli. Le juge Lacourcière a souscrit à l'opinion rédigée par le juge Weatherston. Le juge Houlden a rédigé des motifs distincts au même effet. Le juge Weather‑ ston a passé en revue la jurisprudence sur l'indemnisation pour atteinte préjudiciable et a conclu qu'elle n'était pas favorable à la position des plaignants. Citant les mots du juge Anglin dans l'arrêt Canadian Pacific Railway Co. v. Albin (1919), 59 R.C.S. 151, à la p. 159, il a conclu que, pour réussir dans une telle action, les plaignants devaient démontrer [TRADUCTION] « «une entrave matérielle à un droit que le propriétaire était en droit d'exercer en relation avec son bien» qui en diminue la valeur d'une façon importante». Il ne suffisait pas de simplement démontrer une perte indéfinissable de jouissance du bien. Il a conclu à la p. 773 en affirmant:

[TRADUCTION] La définition de l'atteinte préjudiciable dans l'Expropriations Act emploie les termes de la jurisprudence, mais elle n'exclut pas expressément une nuisance créée par la crainte raisonnable de l'utilisation (ou la mauvaise utilisation) d'ouvrages autorisés, lorsqu'on ne s'approprie aucun bien‑fonds d'un propriétaire. On peut dire que la crainte de l'utilisation envisagée d'ouvrages autorisés résulte de leur construction et non de leur utilisation, mais je crois qu'il s'agit d'un point trop subtil. Lorsque l'Expropriations Act élargit la définition d'atteinte préjudiciable, elle le fait en des termes clairs; lorsque, comme en l'espèce, elle emploie les termes de la jurisprudence, il faut présumer que le législateur voulait que les mots employés aient le même sens qu'ils avaient auparavant. La réduction de la valeur marchande du bien‑fonds des plaignants, causée par la crainte que la nouvelle route soit utilisée pour la fin à laquelle elle est destinée, n'est pas une "atteinte préjudiciable" au sens de la Loi, et elle n'ouvre pas droit à une indemnisation.

Dans ses motifs au même effet, le juge Houlden a exprimé l'opinion que l'affirmation du juge Anglin dans l'arrêt Albin, précité, était trop restrictive. À son avis, le devoir de la cour consistait simplement à interpréter les dispositions pertinentes de la loi. En vertu de la Loi, les plaignants étaient tenus d'établir qu'ils avaient bien une cause d'action en common law. Il a reconnu qu'en de rares occasions un propriétaire foncier pouvait recouvrer des dommages‑intérêts dans une affaire de ce genre, renvoyant aux affaires Re City of Windsor and Larson, précitée (entrave à l'accès à la propriété des plaignants); The Queen v. Loiselle, précitée (fermeture ou relocalisation d'un chemin existant) et Fried v. Minister of Transportation and Communications (1972), 3 L.C.R. 262 (déplacement du lit d'un ruisseau). Il n'a cependant pas estimé que la réclamation des appelants relevait de cette catégorie. À son avis, la réclamation des appelants était simplement fondée sur le fait que les environs avaient changé. Ils ont perdu l'intimité dont ils jouissaient auparavant et ils ont perdu leur bonne vue. À son avis, en construisant la route, le Ministre n'a pas fait un usage abusif de ses biens‑fonds et, par conséquent, il n'y avait pas de recours. Il a cité et approuvé l'extrait suivant des motifs du juge Nesbitt, parlant au nom de cette Cour, dans l'arrêt The King v. MacArthur (1904), 34 R.C.S. 570, aux pp. 576 et 577:

[TRADUCTION] On n'a jamais voulu que, lorsque la construction d'ouvrages autorisés par des lois du Parlement porte atteinte à la valeur sentimentale de biens dans les environs, tous les propriétaires puissent réclamer des dommages‑intérêts. Dans la plupart de nos grandes villes, les valeurs changent continuellement en raison de travaux d'amélioration publics nécessaires et si, quoiqu'on ne s'approprie aucun bien‑fonds, chaque propriétaire foncier de la localité pouvait, en raison de la modification de la nature des environs ou de certaines routes utiles, réclamer une indemnisation en raison d'une chute supposée de la valeur marchande antérieure des propriétés dans les environs, il deviendrait pratiquement impossible d'obtenir ce type d'amélioration.

Les appelants allèguent que la Cour d'appel de l'Ontario a commis une erreur en ne tenant pas compte du critère de la nuisance exposé dans Fleming, The Law of Torts (4th ed. 1971), à la p. 346. Cette cour avait approuvé ce critère dans l'arrêt Pugliese v. National Capital Commission (1977), 17 O.R. (2d) 129; je le reproduis (p. 154):

[TRADUCTION] Le plus grave problème dans le droit de la nuisance consiste donc à établir un équilibre tolérable entre des réclamations incompatibles de propriétaires fonciers qui invoquent chacun le privilège d'exploiter les ressources et de jouir des agréments de leurs biens sans avoir à se soumettre indûment aux intérêts réciproques d'autrui. La conciliation s'obtient par le compromis et le fondement du rajustement est l'utilisation raisonnable. L'intervention de la loi n'est justifiée que lorsqu'une utilisation excessive du bien cause des inconvénients qui vont au‑delà de ce que les autres occupants dans les environs peuvent s'attendre de supporter, compte tenu des normes de confort acceptées à cette époque et à cet endroit. Dans ce contexte, le caractère raisonnable présente deux volets. Il est envisagé non seulement du point de vue de l'agrément du défendeur, mais il doit également tenir compte de l'intérêt des occupants des environs. Il ne suffit pas de se demander si le défendeur utilise son bien d'une façon qui serait raisonnable s'il n'avait pas de voisin. La question est plutôt de savoir s'il l'utilise de manière raisonnable, compte tenu du fait qu'il a un voisin.

Selon eux, c'est là le seul critère réaliste de nos jours, et exiger une entrave matérielle à un droit définissable ou vérifiable, pour établir l'existence d'une nuisance, est contraire à la jurisprudence et à la doctrine récentes et gênerait l'évolution du droit de la nuisance. Les appelants allèguent que la jurisprudence et la doctrine récentes ont élargi la notion de nuisance et ont accepté une nouvelle gamme de choses qui, conformément aux critères de Fleming, justifieraient que l'on trouve de la nuisance en dehors des catégories traditionnelles établies par les tribunaux. Par exemple, les appelants renvoient à la décision Nor‑Video Services Ltd. v. Ontario Hydro (1978), 4 C.C.L.T. 244, dans laquelle le juge Robins de la Cour suprême de l'Ontario a conclu que l'incapacité de capter des signaux de télévision ou qu'une interférence inacceptable à leur égard porte atteinte à la propriété réelle du bien. Il dit à la p. 256:

[TRADUCTION] La nuisance est une notion générale et complète qui, a‑t‑on conclu, englobe une grande variété d'entraves considérées comme nuisibles et comme ouvrant droit à une poursuite parce qu'elles violent ou réduisent l'intérêt d'un occupant dans la jouissance paisible de son bien. Je ne vois aucune justification des subtilités de raisonnement qui empêcheraient de protéger l'intérêt à capter des signaux de télévision même si on présume qu'il s'agit d'agréments qui relèvent des loisirs. De nos jours, ce n'est qu'un des avantages et des agréments qui découlent ordinairement de l'occupation d'une propriété privée; on ne peut douter de sa valeur et de son utilité sociales pour une collectivité, peut‑être encore davantage quand il s'agit d'une collectivité éloignée comme celle en l'espèce. La catégorie des intérêts visés par le délit que constitue la nuisance ne doit pas ni n'a besoin, à mon avis, d'être fermée à l'évolution ou aux nouveautés que l'on associe à l'utilisation et à la jouissance normales d'un bien‑fonds. Par conséquent je suis d'avis de rejeter la prétention de la défenderesse et de conclure que la réception de signaux de télévision est un intérêt qui mérite d'être protégé et qui peut être revendiqué en droit.

Les appelants citent plusieurs autres décisions dans lesquelles des actions en nuisance ont été accueillies, par exemple T. H. Critelli Ltd. v. Lincoln Trust and Savings Co. (1978), 86 D.L.R. (3d) 724 (H.C. Ont.) (construction d'un grand édifice dans la ville qui cause des accumulations de neige sur le toit d'un édifice existant), et Schenck v. The Queen in right of Ontario (1981), 34 O.R. (2d) 595 (H.C.) (dommages à des terrains de culture de fruits adjacents à une route causés par le sel épandu pour l'entretien de la route).

Je partage l'avis du juge Houlden de la Cour d'appel qui dit: [TRADUCTION] "Notre tâche consiste à interpréter les termes de l'Expropriations Act. L'article 21 de la Loi prévoit qu'une autorité créée par la loi doit indemniser le propriétaire foncier à l'égard de la perte ou des dommages causés par une atteinte préjudiciable. L'atteinte préjudiciable est définie à l'art. 1 de la Loi dans les termes suivants:

[TRADUCTION] 1. ...

e) "atteinte préjudiciable" désigne,

(i) lorsqu'une autorité légale s'approprie une partie du bien‑fonds d'un propriétaire,

a. la diminution de la valeur marchande de la partie restante du bien‑fonds du propriétaire, causée par l'appropriation, par la construction d'ouvrages sur ce bien‑fonds, par l'utilisation des ouvrages s'y trouvant ou par la réunion de plusieurs de ces éléments, et

b. le dommage personnel et commercial, résultant de la construction ou de l'utilisation des ouvrages ou des deux à la fois, dont l'autorité légale serait responsable si la construction ou l'utilisation n'intervenait pas en vertu d'une loi, ou

(ii) lorsque l'autorité légale ne s'approprie pas une partie du bien‑fonds d'un propriétaire,

a. la diminution de la valeur marchande du bien‑fonds du propriétaire, et

b. le dommage personnel et commercial,

qui résultent de la construction et non de l'utilisation des ouvrages par l'autorité légale et dont celle‑ci serait responsable si la construction n'intervenait pas en vertu d'une loi,

Comme on ne s'est approprié aucun bien‑fonds des appelants en l'espèce, la question doit être tranchée en vertu de l'al. (ii). On reconnaît que la valeur marchande du bien‑fonds a été réduite de 35 000 $ et on ne conteste pas que l'ouvrage a été construit en vertu d'une loi. La seule question à trancher est alors de savoir si la construction de la route, qui a entraîné des dommages au bien des appelants, ouvre droit à une poursuite en common law.

Une action visant à recouvrer des dommages‑intérêts dans les circonstances de l'espèce ne peut avoir comme fondement que le délit de nuisance. La nuisance a été décrite de diverses façons. Les deux parties en l'espèce ont proposé des définitions qui semblent comporter peu de différence sur la description générale de la notion de nuisance. J'ai déjà mentionné la définition globale donnée par Fleming dans The Law of Torts. Je désire ajouter la définition formulée par Street dans The Law of Torts (6th ed. 1976), à la p. 219:

[TRADUCTION] On peut alors dire qu'une personne a commis le délit de nuisance privée lorsqu'elle est tenue pour responsable d'un acte qui cause indirectement un préjudice matériel à un bien‑fonds ou qui entrave de façon importante l'utilisation ou la jouissance du bien‑fonds ou d'un intérêt dans le bien‑fonds lorsque, compte tenu des circonstances, ce préjudice ou cette atteinte sont considérés comme déraisonnables.

Loin de moi l'idée qu'il n'y a pas d'autres définitions et je ne dis pas que les catégories de nuisance sont ou doivent être immuables. Les définitions qui précèdent, cependant, englobent la notion générale et nous devons maintenant tenter de l'appliquer dans les circonstances de l'espèce.

On dit que les principales décisions invoquées par les appelants, soit Nor‑Video Services Ltd., T. H. Critelli Ltd. et Schenck, précitées, adoptent une conception plus générale de la question de la nuisance que le faisaient les décisions antérieures. À mon avis, cependant, il faut établir une distinction entre ces affaires et les circonstances qui nous occupent ici. Dans chacune de ces affaires, l'acte de l'autorité publique a modifié de façon importante la nature du bien même du plaignant ou a, à tout le moins, entravé de manière importante l'utilisation réelle qu'il faisait du bien, ce qui a entraîné une diminution de sa valeur. Cela est également vrai des décisions citées par le juge Houlden en Cour d'appel et invoquées par l'Office d'indemnisation foncière comme étant des cas dans lesquels on a accordé une indemnisation pour atteinte préjudiciable. Par exemple, dans l'affaire Loiselle, précitée, la station‑service du plaignant s'est retrouvée à l'extrémité d'une impasse par suite du détournement d'une route pour s'adapter à la construction de la Voie maritime du St‑ Laurent. De même, dans l'affaire Larson, précitée, une bande médiane de béton a été érigée au milieu de la route qui passait devant le motel du plaignant, en réduisant ainsi l'accès de façon importante, ce qui a entraîné une réduction de sa valeur. Dans les deux cas, la construction des ouvrages publics dans les environs immédiats des biens‑fonds a changé leur situation au point de réduire grandement, sinon d'anéantir, leur valeur vu les fins pour lesquelles on les utilisait avant la construction, et cette construction pouvait donc être considérée comme une nuisance.

En l'espèce on ne rencontre pas ce type d'entrave. Je partage l'opinion de la Cour d'appel que ce dont les appelants se plaignent en l'espèce est la perte de perspective ou de vue. Il y a également la perte d'intimité, mais la plainte porte essentiellement qu'ils habitaient avant dans un site rural avec une perspective agréable et qu'ils font maintenant face, sur au moins un côté de leur bien‑fonds, à une route moderne. Il s'agit d'une réclamation pour perte d'agrément. Il est probablement exact que l'utilisation de la route constituera un élément perturbateur, mais c'est un type de dommage dont on ne peut tenir compte. La réclamation est limitée à la perte occasionnée par la construction.

Depuis le début, les tribunaux ont systématiquement jugé qu'il ne peut y avoir d'indemnisation pour perte de perspective, (William Aldred's Case (1610), 9 Co. Rep. 57 b, 77 E.R. 816; Foli v. Devonshire Club (1887), 3 T.L.R. 706; Walker v. Pioneer Construction Co. (1967) Ltd. (1975), 8 O.R. (2d) 35 (H.C.); Muirhead v. Timbers Broth‑ ers Sand & Gravel Ltd. (1977), 3 C.C.L.T. 1 (H.C. Ont.); voir également Linden, Canadian Tort Law (3rd ed. 1982), aux pp. 539 et 540; Buckley, The Law of Nuisance (1981), à la p. 34; Fleming, The Law of Torts (6th ed. 1983), à la p. 385). En outre, je suis incapable de dire qu'il y ait quelque chose d'abusif dans l'utilisation que le Ministre fait du bien‑fonds. Le Ministre a le pouvoir, il en a même le devoir, de construire des routes. Toute construction de route causera des inconvénients. Parfois elle endommagera la propriété, parfois elle en augmentera la valeur. Imputer au Ministre une responsabilité en dommages‑intérêts envers chaque propriétaire foncier dont les intérêts de propriétaire son lésés, uniquement à cause de la construction d'une route sur des terrains environnants, placerait un fardeau inadmissible sur le trésor public. Les routes sont nécessaires: elles causent des inconvénients. Dans l'exercice d'équilibre inhérent au droit de la nuisance, leur utilité pour le bien public l'emporte de beaucoup sur les inconvénients et les préjudices que subissent certains biens‑fonds adjacents. Le droit de la nuisance ne va pas jusqu'à permettre une indemnisation en l'espèce.

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi sans dépens.