I. Introduction
En 1999, le gouvernement du Manitoba a adopté une loi sur les options locales autorisant les municipalités à tenir des référendums décisionnels relativement à l’interdiction des appareils de loterie vidéo (ALV) sur leur territoire. Cette loi établissait la procédure à suivre pour organiser et tenir des référendums, et pour mettre à exécution le résultat obtenu. Elle comportait, en outre, une disposition visant expressément la ville de Winkler dont la population avait approuvé l’interdiction des ALV lors d’un référendum consultatif tenu au cours de l’année précédente. À la suite de l’adoption de la loi en question, les ALV ont été interdits à Winkler jusqu’à la tenue, conformément à cette loi, d’un référendum décisionnel à l’issue duquel leur exploitation serait permise à nouveau dans la municipalité.
La Cour du Banc de la Reine et la Cour d’appel du Manitoba ont toutes les deux conclu que la Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo), L.M. 1999, ch. 44 (« Loi sur les ALV »), dans l’ensemble, et son art. 16, en particulier, n’excédaient pas la compétence de la législature de la province et ne violaient pas non plus la Charte canadienne des droits et libertés . Les appelants ont, par la suite, contesté la Loi devant notre Cour en faisant valoir que l’art. 16, qui vise expressément la ville de Winkler, viole l’al. 2 b) , l’art. 7 et le par. 15(1) de la Charte . Ils ont aussi prétendu que cette loi excède la compétence du gouvernement provincial du fait qu’elle empiète sur la compétence exclusive du Parlement en matière de droit criminel. Le 31 octobre 2002, la Cour a rejeté leur pourvoi dans une décision unanime, dont voici les motifs.
II. Les faits
La Corporation des loteries du Manitoba (« CLM ») est l’organisme responsable de l’exploitation des loteries — y compris les ALV — dans la province. Elle conclut avec des « exploitants de site » des accords visant l’installation d’ALV dans leurs établissements. L’exploitant du site touche alors un pourcentage des recettes générées par les ALV. Les ALV demeurent, cependant, la propriété de la CLM qui, aux termes de l’accord d’exploitation de site, peut les retirer à tout moment sans avoir à justifier son geste.
Les appelants, David et Eloisa Siemens, sont les seuls actionnaires de Sie‑Cor Properties Inc., qui a acquis le Winkler Inn en 1993. Ils ont dépensé une somme considérable pour rénover et agrandir cet établissement, et ont fait valoir que la présence des ALV avait joué un rôle important dans leur décision d’investir. Lors de l’achat du Winkler Inn, ils ont augmenté de 8 à 10 le nombre d’ALV, pour ensuite faire passer ce nombre à 12 à l’automne de 1994. Leurs versements hypothécaires correspondaient à peu près aux recettes mensuelles générées par les ALV.
En août 1998, la ville de Winkler a décidé, par résolution, de tenir un référendum concernant l’exploitation d’ALV sur son territoire. Ce référendum a coïncidé avec les élections municipales d’octobre. La question posée était la suivante :
[traduction] La ville de Winkler devrait‑elle demander au gouvernement provincial d’interdire les appareils de loterie vidéo sur son territoire, auquel cas elle cesserait de bénéficier de la subvention annuelle relative à ces appareils?
Environ la moitié des électeurs admissibles, y compris M. et Mme Siemens, a participé au référendum. Une majorité appréciable (77,8 pour 100) des suffrages exprimés était en faveur d’une demande d’interdiction des ALV. À la suite du référendum, la ville de Winkler a adopté, en décembre 1998, une résolution autorisant la communication du résultat au gouvernement du Manitoba. De son côté, Sie‑Cor Properties Inc. a demandé à la Cour du Banc de la Reine de déclarer la résolution invalide et de l’annuler au moyen d’une ordonnance de certiorari.
En juillet 1999, au moment où on s’apprêtait à entendre la demande de Sie‑Cor, le gouvernement du Manitoba a adopté la Loi sur les ALV. Cette loi autorise les municipalités à tenir des référendums décisionnels relativement à l’interdiction des ALV sur leur territoire. De plus, le gouvernement s’est servi de la nouvelle loi pour mettre à exécution le résultat du référendum déjà tenu à Winkler. Plus précisément, l’art. 16 de la Loi a pour objet de résilier les accords d’exploitation de site en vigueur à Winkler et présume qu’une résolution interdisant les ALV a été adoptée en conformité avec la Loi. Conformément à cette mesure législative, l’accord d’exploitation de site conclu avec le Winkler Inn a été résilié le 1er décembre 1999.
III. Dispositions législatives pertinentes
Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo), L.M. 1999, ch. 44