Provincial Court Judges' Assn. of New Brunswick v. New Brunswick (Minister of Justice); Ontario Judges' Assn. v. Ontario (Management Board); Bodner v. Alberta; Conférence des juges du Québec v. Quebec (Attorney General); Minc v. Quebec (Attorney General)

Les présents pourvois soulèvent encore une fois l’importante question de l’indépendance de la magistrature, y compris la nécessité de préserver cette indépendance tant dans les faits que dans la perception du public. Il doit être hors de doute pour les parties qui font appel à notre système judiciaire que le juge chargé d’instruire leur affaire est manifestement indépendant et que son seul objectif est la recherche d’une solution juste et conforme aux principes.

La notion d’indépendance de la magistrature a évolué avec le temps. En effet, « [l]es idées ont évolué au cours des années sur ce qui idéalement peut être requis, sur le plan du fond comme sur celui de la procédure, pour assurer une indépendance judiciaire [. . .] Les opinions diffèrent sur ce qui est nécessaire ou souhaitable, ou encore réalisable » (Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, p. 692, le juge Le Dain).

Cette évolution est manifeste dans le contexte de la rémunération des juges. Dans Valente, p. 706, le juge Le Dain a précisé que l’essentiel était non pas que la rémunération des juges soit fixée par un comité indépendant, mais que la loi prévoie le droit du juge de cour provinciale à un traitement. En 1997, il est devenu clair qu’il ne suffisait plus de laisser au corps législatif le soin de fixer le salaire des juges. Dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3 (« Renvoi »), la Cour a statué qu’il fallait recourir à des commissions indépendantes pour améliorer le mécanisme permettant de garantir l’indépendance de la magistrature, mais qu’il n’était pas nécessaire de donner un caractère obligatoire à leurs recommandations. La création de ces commissions avait pour but de dépolitiser le mécanisme d’examen de la rémunération et d’éviter un affrontement entre les gouvernements et la magistrature. Le Renvoi n’a toutefois pas apporté la solution espérée et il faut maintenant aller plus loin.

Le principe de l’indépendance de la magistrature tire ses origines à la fois de la common law et de la Constitution canadienne; voir Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, p. 70‑73; Ell c. Alberta, [2003] 1 R.C.S. 857, 2003 CSC 35, par. 18‑23. On a qualifié l’indépendance de la magistrature d’« élément vital du caractère constitutionnel des sociétés démocratiques » (Beauregard, p. 70) qui « existe au profit de la personne jugée et non des juges » (Ell, par. 29). L’indépendance est essentielle en raison du rôle des juges en tant que protecteurs de la Constitution et des valeurs fondamentales qui s’y trouvent, notamment la primauté du droit, la justice fondamentale, l’égalité et la préservation du processus démocratique (Beauregard, p. 70).

L’indépendance de la magistrature comporte deux dimensions : l’indépendance individuelle d’un juge et l’indépendance institutionnelle de la cour qu’il préside. Ces deux dimensions sont tributaires de l’existence des normes objectives qui préservent le rôle des juges (Valente, p. 687; Beauregard, p. 70; Ell, par. 28).

Les juges doivent non seulement être indépendants, mais aussi être perçus comme tels. La confiance du public repose sur ces deux conditions (Valente, p. 689). « L’indépendance judiciaire est non pas une fin en soi, mais un moyen de préserver notre ordre constitutionnel et de maintenir la confiance du public dans l’administration de la justice » (Ell, par. 29).

Les composantes de l’indépendance de la magistrature sont l’inamovibilité, l’indépendance administrative et la sécurité financière (voir Valente, p. 694, 704 et 708; le Renvoi, par. 115; Ell, par. 28).

Le Renvoi précise que la sécurité financière comporte trois éléments (par. 131‑135). Premièrement, il faut recourir à une commission indépendante pour maintenir ou modifier les traitements des juges. Deuxièmement, les négociations sont interdites entre la magistrature et le gouvernement. Troisièmement, les traitements ne peuvent être abaissés sous un seuil minimum.

Le Renvoi découle de la réduction des traitements des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard que le gouvernement a imposée par voie législative dans le cadre de son programme de réduction du déficit budgétaire. À la suite de cette réduction, de nombreux accusés ont attaqué la constitutionnalité des procédures intentées contre eux en Cour provinciale, affirmant que la cour avait perdu sa qualité de tribunal indépendant et impartial. Des affaires similaires auxquelles sont parties des juges d’autres cours provinciales sont jointes au Renvoi. Avant cet arrêt, la révision des salaires s’effectuait entre les juges des cours provinciales, ou leur association, et le ministre provincial compétent. Des différends ont inévitablement surgi.

Les négociations salariales souvent vigoureuses et la rhétorique publique qui en résultait étaient susceptibles de nuire à la perception qu’a le public de l’indépendance de la magistrature. Malgré l’indépendance réelle des juges, il existait un danger que le public perçoive les juges comme susceptibles de se laisser influencer en faveur ou défaveur du gouvernement à cause de problèmes découlant des négociations salariales. Le Renvoi traduisait l’intention d’éviter de tels affrontements. Le juge en chef Lamer espérait « dépolitiser » les rapports en changeant la méthode de détermination de la rémunération des juges (par. 146).

Les commissions de rémunération étaient appelées à devenir des forums de discussion, d’examen et de recommandation pour les questions relatives à la rémunération des juges. On espérait que leurs recommandations, même si elles n’avaient pas un caractère obligatoire, permettraient de régler efficacement la question salariale et des questions connexes. Les tribunaux n’auraient pas à fixer le montant de la rémunération des juges et les gouvernements provinciaux ne seraient pas accusés de manipuler les tribunaux à leurs propres fins.

Tels étaient les espoirs, mais ils ne se sont pas réalisés. Dans certaines provinces et au niveau fédéral, les commissions judiciaires semblent jusqu’à maintenant fonctionner de façon satisfaisante. Dans d’autres provinces, toutefois, le rejet systématique des rapports des commissions a donné lieu à des poursuites. Loin de diminuer, les frictions entre les juges et les gouvernements se sont envenimées. Il n’y a plus de négociations directes, celles‑ci ayant été remplacées par des litiges. Ces événements regrettables donnent une piètre image de ceux qui y sont associés. Il convient de clarifier les principes fondamentaux du recours à une commission de rémunération formulés dans le Renvoi, afin de prévenir les conflits comme ceux dont il est question en l’espèce.

Les principes énoncés dans le Renvoi demeurent valables. Le Renvoi s’articule autour de trois thèmes : la nature des commissions de rémunération et leurs recommandations; l’obligation pour le gouvernement de répondre aux recommandations et la portée du contrôle judiciaire de la réponse du gouvernement; et les réparations susceptibles d’être accordées.

(1) La nature des commissions de rémunération et leurs recommandations

Le Renvoi a établi le mécanisme qui permet d’assurer l’indépendance des juges des cours provinciales par rapport aux gouvernements en empêchant les négociations salariales entre les deux parties ainsi que les interventions arbitraires dans la rémunération des juges. Les commissions servent de « crible institutionnel » (Renvoi, par. 170, 185 et 189) — de séparation organisationnelle entre le gouvernement et la magistrature. Elles n’agissent pas à titre d’arbitre de différends ni à titre de tribunal judiciaire. Elles remplissent essentiellement la fonction de déterminer le niveau de rémunération approprié pour la charge judiciaire en cause. Elles peuvent examiner toutes les questions pertinentes. Le mécanisme est souple et le rôle de la commission ne consiste pas simplement à « mettre à jour » le rapport de la commission précédente. Toutefois, en l’absence de raisons dans le sens contraire, le point de départ de l’examen demeure la date du rapport de la commission précédente.

Chaque commission doit procéder à son évaluation dans son propre contexte. Toutefois, cela ne signifie pas que chaque nouvelle commission de rémunération opère dans le vide, sans tenir compte des travaux et des recommandations de ses prédécesseurs. Les rapports des commissions antérieures et les suites qui leur ont été données font partie des éléments et du contexte dont la nouvelle commission de rémunération doit tenir compte. La nouvelle commission peut très bien décider que, dans les circonstances, ses prédécesseurs ont effectué un examen complet de la question de la rémunération des juges et que, en l’absence de preuves démontrant un changement, seuls des rajustements mineurs s’imposent. Par contre, si elle estime que les rapports antérieurs n’ont pas fixé un niveau approprié pour les traitements et avantages en raison de circonstances particulières, elle peut légitimement aller plus loin que les conclusions de la commission précédente et, après une analyse minutieuse, formuler ses propres recommandations.

C’est une exigence constitutionnelle que les commissions soient indépendantes, objectives et efficaces. L’exigence d’indépendance suppose que le mandat des membres de la commission est à durée déterminée variable. Les nominations à une commission ne relèvent pas exclusivement de l’un des trois pouvoirs du gouvernement. Le processus de nomination doit être souple. La composition des commissions est établie par la loi, mais elle doit être représentative des parties.

La commission doit examiner objectivement les arguments de toutes les parties et tenir compte des facteurs pertinents énoncés dans la loi habilitante et ses règlements d’application. Elle doit formuler ses recommandations après la tenue d’une audience équitable et objective. Elle doit expliquer et justifier sa position dans son rapport.

Le Renvoi énonce plusieurs critères auxquels les commissions doivent satisfaire pour assurer l’efficacité du mécanisme. Une fois celui‑ci enclenché, les membres de la commission doivent se réunir rapidement et régulièrement. De plus, aucune modification ne peut être apportée à la rémunération des juges tant que la commission n’a pas rendu public son rapport et ne l’a pas transmis au gouvernement. Les travaux de la commission doivent avoir un « effet concret » sur la détermination de la rémunération des juges (Renvoi, par. 175).

Qu’entend‑on par « effet concret »? Selon certains des appelants, il s’agit d’un effet obligatoire pour le gouvernement. Par contre, des procureurs généraux ont soutenu que cette expression exige que les recommandations et les réponses soient faites dans le cadre d’un mécanisme public et transparent. Ils demandent instamment que les gouvernements soient autorisés à s’écarter du rapport pour un motif rationnel, mais non pour manipuler la magistrature. Il s’agit essentiellement ici de savoir si « effet concret » s’entend d’un effet obligatoire ou d’un mécanisme transparent. Pour les motifs qui suivent, nous concluons que c’est le deuxième sens qui s’applique.

« Effet concret » ne signifie pas effet obligatoire. La Cour a examiné cette question dans le Renvoi, où elle a statué qu’une recommandation pourrait produire des effets sans pour autant avoir un caractère obligatoire. Elle a conclu que la Constitution n’exige pas que les rapports des commissions aient un caractère obligatoire, car les décisions concernant l’affectation des ressources publiques relèvent de la compétence de l’assemblée législative et de l’exécutif (par. 176).

Les rapports des commissions ont valeur d’avis. Le gouvernement peut toutefois étendre leur portée. Sauf si l’assemblée législative donne force obligatoire aux recommandations de la commission, le gouvernement conserve le pouvoir de s’en écarter à condition de justifier sa décision par des motifs rationnels. Ceux‑ci doivent faire partie de la réponse du gouvernement aux recommandations de la commission.

Selon le Renvoi, le gouvernement qui décide de ne pas suivre les recommandations de la commission est tenu d’y répondre. Ce sont les incertitudes au sujet de la nature et de l’étendue des réponses des gouvernements qui sont à l’origine du présent litige. Sauf dispositions législatives contraires, la détermination de la rémunération des juges relève des gouvernements. Ce pouvoir n’est toutefois pas absolu.

Il convient d’accorder du poids aux recommandations de la commission. Elles doivent être examinées par la magistrature et le gouvernement. La réponse du gouvernement doit être complète et porter sur les recommandations elles‑mêmes et non pas simplement sur les positions exposées devant la commission que celle‑ci a, pour l’essentiel, déjà abordées. À cette étape, ce sont les recommandations qui importent.

La réponse doit être adaptée aux recommandations de la commission et être « légitime » (Renvoi, par. 180‑183), ce qu’exigent le droit, l’obligation d’agir honorablement et le respect du mécanisme d’examen. Le gouvernement doit répondre aux recommandations de la commission et justifier par des motifs légitimes sa décision de les modifier ou de ne pas les suivre.

Le gouvernement peut rejeter ou modifier les recommandations de la commission, à condition de fournir des motifs légitimes. Les motifs qui respectent la norme de la rationalité sont ceux qui sont complets et qui traitent les recommandations de la commission de façon concrète. Les motifs sont légitimes s’ils sont conciliables avec la common law et la Constitution. Le gouvernement doit aborder de bonne foi les questions en jeu. De simples déclarations rejetant ou désapprouvant les recommandations ne suffisent pas. Au contraire, les motifs doivent révéler que les recommandations ont été prises en compte et ils doivent être fondés sur des faits et un raisonnement solide. Ils doivent indiquer à quels égards et dans quelle mesure le gouvernement s’écarte des recommandations et indiquer les raisons du rejet ou de la modification. Ils doivent démontrer qu’on a procédé à un examen des fonctions judiciaires et qu’on a l’intention de prendre les mesures qui s’imposent. Ils ne doivent pas donner à penser qu’on cherche à manipuler la magistrature. Les motifs doivent refléter l’intérêt du public à ce qu’il y ait recours à une commission, mécanisme qui garantit la dépolitisation de l’examen de la rémunération et permet de préserver l’indépendance de la magistrature.

Les motifs doivent également reposer sur des faits raisonnables. Si l’importance accordée aux facteurs pertinents varie, cette variation doit être justifiée. Il est légitime de procéder à des comparaisons avec les salaires offerts dans le secteur public ou dans le secteur privé, mais il faut expliquer l’emploi d’un facteur de comparaison donné. Si un fait ou circonstance nouveau se produit après la publication du rapport de la commission, le gouvernement peut l’invoquer dans ses motifs pour modifier les recommandations de la commission. Il lui est également loisible d’analyser l’incidence des recommandations et de s’assurer de l’exactitude des renseignements contenus dans le rapport de la commission.

Le gouvernement doit, dans sa réponse, énoncer clairement et complètement les motifs qui l’amènent à s’écarter des recommandations de la commission ainsi que le fondement factuel de ses motifs. S’il est tenu d’expliquer sa décision devant une cour de justice, il ne peut invoquer d’autres motifs que ceux mentionnés dans sa réponse, mais il lui est possible de fournir d’autres renseignements plus détaillés sur le fondement factuel sur lequel il s’est appuyé, comme nous allons l’expliquer plus loin.

(3) La portée et la nature du contrôle judiciaire

Une fois que la commission a formulé ses recommandations et que le gouvernement y a répondu, il est à espérer que, grâce aux indications données dans les présents motifs, les tribunaux seront rarement appelés à intervenir. Il faut néanmoins envisager la possibilité d’un contrôle judiciaire.

Le Renvoi précise que la réponse du gouvernement est soumise à une forme limitée de contrôle judiciaire par les cours supérieures. Si le gouvernement décide de s’écarter des recommandations de la commission, il doit justifier sa décision suivant la norme de la rationalité. Selon le Renvoi, la norme de contrôle judiciaire applicable est celle de la « simple rationalité » (par. 183‑184). L’adjectif « simple » confirme simplement que la norme est celle de la seule rationalité.

Le tribunal saisi du contrôle judiciaire n’a pas à décider si la rémunération des juges est suffisante ou adéquate. Il doit plutôt se concentrer sur la réponse du gouvernement et se demander si l’objectif du recours à une commission est atteint. Il s’agit d’un contrôle fondé sur un principe de retenue judiciaire qui reconnaît à la fois la position unique et l’expertise accumulée du gouvernement et sa responsabilité constitutionnelle en matière de gestion des finances de la province.

Le Renvoi prévoit une analyse en deux étapes pour la détermination de la rationalité de la réponse du gouvernement (par. 183). Nous ajoutons maintenant une troisième étape, laquelle exige que le juge saisi du contrôle judiciaire examine la question dans son ensemble et détermine si l’objectif général du recours à une commission a été réalisé. Les questions pertinentes à se poser au moment de l’analyse sont les suivantes :

(1) Le gouvernement a‑t‑il justifié par un motif légitime sa décision de s’écarter des recommandations de la commission?

(2) Les motifs invoqués par le gouvernement ont‑ils un fondement factuel raisonnable?

(3) Dans l’ensemble, le mécanisme d’examen par une commission a‑t‑il été respecté et les objectifs du recours à une commission, à savoir préserver l’indépendance de la magistrature et dépolitiser la fixation de la rémunération des juges, ont‑ils été atteints?

La première étape décrite dans le Renvoi est celle de l’examen préalable. Le gouvernement doit justifier par un motif « légitime » sa décision de s’écarter de toute recommandation de la commission. Nous avons déjà expliqué dans le présent jugement ce qui constitue un motif « légitime » (par. 23‑27).

La deuxième étape du contrôle consiste à déterminer si le rejet ou la modification par le gouvernement des recommandations de la commission reposent sur un fondement factuel raisonnable et suffisant. La Cour déclare dans le Renvoi qu’il s’agit de procéder comme elle l’a fait dans le Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373 (« Renvoi anti‑inflation »), où elle s’est demandé s’il existait une « crise financière ».

Il faut interpréter dans son contexte la mention par le juge en chef Lamer du Renvoi anti‑inflation. Sa déclaration ne signifie pas qu’il faille incorporer les circonstances de cette affaire (c.‑à‑d. la crise) et que l’assemblée législative ou l’exécutif doive donc établir l’existence de « circonstances exceptionnelles » pour justifier sa décision de ne pas suivre les recommandations. Elle signifiait plutôt que le tribunal saisi du contrôle judiciaire doit évaluer le fondement factuel des motifs du gouvernement de la même manière que la Cour a procédé dans le Renvoi anti‑inflation pour déterminer s’il existait des « circonstances exceptionnelles » pouvant servir de fondement rationnel à l’adoption de la loi en cause en vertu du pouvoir de légiférer pour assurer « la paix, l’ordre et le bon gouvernement ».

Dans le Renvoi anti‑inflation, l’analyse a porté principalement sur deux éléments : il s’agissait, premièrement, de savoir si le gouvernement avait indiqué que c’était le fondement factuel de l’adoption de la loi et, deuxièmement, si, compte tenu de la preuve présentée, il était rationnel pour le gouvernement de s’appuyer sur de tels faits. L’analyse exigeait l’application d’une norme fondée sur la retenue (voir le juge en chef Laskin, p. 423) :

En examinant ces éléments de preuve et en appréciant leur poids, la Cour ne se demande pas s’ils démontrent l’existence des circonstances exceptionnelles comme on prouve un fait dans une cause ordinaire. Elle est appelée à [se] prononcer sur une question de politique sociale et économique, c’est‑à‑dire sur le jugement exercé par le gouvernement et le Parlement. Il est possible que les circonstances exceptionnelles soient d’une telle notoriété que la Cour puisse en prendre connaissance d’office sans recourir à des éléments de preuve extrinsèque. Lorsque la situation n’est pas aussi claire, les éléments de preuve extrinsèque ne sont requis que pour convaincre la Cour que la loi contestée a un fondement rationnel dans le pouvoir législatif invoqué à l’appui de sa validité.

Dans son analyse de ces deux éléments dans le cadre de la deuxième étape du contrôle judiciaire, le tribunal doit déterminer si le gouvernement a expliqué dans sa réponse le fondement factuel de ses motifs. En l’absence de nouveaux faits ou circonstances, il est généralement trop tard pour le gouvernement, une fois devant le tribunal saisi du contrôle judiciaire, de remédier aux lacunes du fondement factuel. Cependant, il peut être autorisé à le développer en fournissant, sous forme d’affidavits, des détails sur des données et calculs économiques et actuariels. Sont également admissibles les affidavits contenant des preuves de la bonne foi et de l’engagement à l’égard du mécanisme, par exemple, des renseignements sur l’étude gouvernementale de l’impact des recommandations de la commission.

Le tribunal saisi du contrôle judiciaire doit également, appliquant le Renvoi anti‑inflation, déterminer s’il est rationnel pour le gouvernement de s’appuyer sur les faits ou circonstances exposés pour justifier sa réponse. Pour ce faire, il doit examiner la validité des faits par rapport à la position que le gouvernement a adoptée dans sa réponse.

À la troisième étape du contrôle, le tribunal doit examiner la réponse de façon globale. Outre les questions particulières, il doit évaluer le mécanisme et la réponse dans leur ensemble pour déterminer s’ils démontrent que le gouvernement s’est engagé concrètement dans le recours à une commission et a opposé une réponse rationnelle aux recommandations de la commission. Même s’il peut trouver matière à critiquer certains aspects du mécanisme adopté par le gouvernement, certaines réponses particulières ou l’absence de réponse, le tribunal doit soupeser et apprécier la participation du gouvernement ainsi que sa réponse pour déterminer si, dans son ensemble, la réponse comporte des lacunes inacceptables, même compte tenu du degré de retenue qui s’impose à l’égard de l’avis du gouvernement sur ces questions. L’analyse porte sur l’ensemble du mécanisme et de la réponse.

Il est évident que, d’après le critère formulé ci‑dessus, il ne suffit pas de désapprouver une recommandation de la commission ou de déclarer « suffisants » les traitements en vigueur pour les juges. Il est impossible de rédiger un code complet à l’intention des gouvernements; il faut donc s’en remettre à leur bonne foi. Cependant, une application consciencieuse de la norme de la rationalité rend superflues bon nombre des règles qui ont dominé les débats sur la norme depuis le Renvoi. Le critère permet également d’écarter les « règles » interdisant le recours à d’autres méthodes, dont l’interdiction de réévaluer les facteurs déjà pris en considération par la commission, pour rejeter les recommandations de la commission. Il est possible dans la réponse de réévaluer des facteurs déjà pris en compte à condition de fournir des motifs légitimes. Il s’agit essentiellement de savoir si le gouvernement a, dans sa réponse aux recommandations de la commission, fourni des motifs légitimes reposant sur un fondement factuel raisonnable.

Dans le contexte du contrôle judiciaire, le tribunal doit se rappeler que le mécanisme d’examen par une commission est souple et que, même si seuls des motifs légitimes permettent de rejeter les recommandations des commissions, il y a lieu de faire preuve de retenue à l’égard de la réponse puisque les recommandations n’ont pas un caractère obligatoire. Si, en fin de compte, le tribunal saisi du contrôle judiciaire conclut que la réponse ne satisfait pas à la norme, il faudra constater la violation des principes de l’indépendance de la magistrature.

Dans le Renvoi, le juge en chef Lamer a commenté brièvement en passant la justification en vertu de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés (par. 277‑285). Comme les parties n’ont pas soulevé cette question en l’espèce, à supposer même qu’elle soit pertinente, elle ne peut être examinée que dans le cadre d’une affaire ultérieure. Nous allons maintenant examiner les réparations possibles pour les cas qui ne satisfont pas à la norme constitutionnelle.

(4) Les réparations

Les limites du contrôle judiciaire dictent le choix des réparations. Celles‑ci doivent rester conciliables avec le rôle du tribunal saisi du contrôle judiciaire et avec l’objectif du recours à une commission. Le tribunal ne devrait pas empiéter sur le rôle de la commission, qui consiste à examiner les faits et à formuler des recommandations. Il ne devrait pas non plus empiéter sur la compétence exclusive des assemblées législatives provinciales en matière d’allocation des fonds publics et de fixation des traitements des juges, sauf délégation de pouvoirs à la commission.

Un tribunal ne devrait pas intervenir chaque fois qu’un motif particulier est discutable, surtout si les autres motifs sont rationnels et corrects. Une telle façon de procéder entraînerait des litiges, des conflits et des retards. C’est l’antithèse de l’objectif du recours à une commission. S’il ressort, dans l’ensemble, que le recours à une commission s’est révélé efficace et qu’on a « dépolitisé » la fixation de la rémunération des juges, le choix du gouvernement devrait alors être confirmé.

Selon ces principes, si le recours à une commission ne s’est pas révélé efficace et qu’on n’a pas « dépolitisé » la fixation de la rémunération des juges, la réparation appropriée consistera généralement à renvoyer l’affaire au gouvernement pour réexamen. Il pourra toutefois être renvoyé à la commission si les difficultés rencontrées lui sont attribuables. Si la commission n’existe plus, le gouvernement aura l’obligation d’en constituer une nouvelle pour régler les problèmes. Les tribunaux devraient s’abstenir de rendre des ordonnances donnant force obligatoire aux recommandations, à moins d’y être autorisés par le régime législatif applicable. Tous ces commentaires reflètent la conclusion dans Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), [2002] 1 R.C.S. 405, 2002 CSC 13, selon laquelle « la Cour ne devrait pas dicter la marche à suivre pour remédier à la situation. En effet, comme il y a plus d’une façon d’y parvenir, il appartient au gouvernement de déterminer celle qui lui convient » (par. 77).

Des juges provinciaux du Nouveau‑Brunswick, de l’Ontario et du Québec, des juges de paix de l’Alberta ainsi que des juges municipaux du Québec ont demandé le contrôle judiciaire de la décision de leur gouvernement provincial de rejeter certaines recommandations des commissions de rémunération concernant leurs traitements et avantages. Nous appliquerons les principes énoncés précédemment aux faits de chacune de ces affaires.

Avant le Renvoi, le gouvernement du Nouveau‑Brunswick négociait directement avec les juges de la Cour provinciale. Même si, à l’occasion, les négociations aboutissaient à une modification des salaires, la plupart du temps, les salaires des juges étaient traités de la même manière que ceux des employés non syndiqués de la fonction publique, en particulier ceux des hauts fonctionnaires. Après le Renvoi, la législature du Nouveau‑Brunswick a modifié la Loi sur la Cour provinciale, L.R.N.‑B. 1973, ch. P‑21, afin d’établir la procédure recommandée par la Cour (par. 22.03(1)). La nouvelle loi énonce les facteurs dont la Commission doit tenir compte dans ses recommandations :

22.03(6) Lorsqu’elle fait son rapport et ses recommandations, la Commission doit prendre en considération les facteurs suivants :

a) la suffisance de la rémunération des juges relativement au coût de la vie ou aux changements du revenu réel par tête,

a.1) la rémunération versée aux autres membres de la magistrature du Canada ainsi que les facteurs qui peuvent justifier les différences qui existent entre la rémunération des juges et celle des autres membres de la magistrature du Canada,

b) l’équité économique, y compris la rémunération versée à d’autres personnes prélevée sur le Fonds consolidé,

c) la situation économique de la province, et

d) tous autres facteurs que la Commission considère pertinents à sa révision.

Ces facteurs servent désormais de base à l’évaluation que doivent effectuer les commissions sur la rémunération des juges au Nouveau‑Brunswick.

Lorsque la première commission a été établie en 1998, le salaire des juges de nomination provinciale au Nouveau‑Brunswick s’élevait à 100 000 $. Devant la Commission de 1998, l’Association des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick (« Association ») a fait valoir qu’une hausse était justifiée vu l’augmentation de la charge de travail de ses membres par suite d’un certain nombre de modifications en matière législative. Elle a soutenu que leur travail était aussi important que celui des juges de la Cour du Banc de la Reine et elle a donc demandé qu’ils reçoivent la même rémunération. La Commission de 1998 a recommandé de porter le traitement des juges à 125 000 $ au 1er avril 1998 et à environ 142 000 $ en 2000. Elle s’est appuyée principalement sur deux facteurs : « tant la nature du travail que la charge de travail des juges de la Cour provinciale ont connu une évolution spectaculaire » et « le salaire et les prestations actuellement consentis à un juge de la Cour provinciale au Nouveau‑Brunswick sont insuffisants pour attirer [des candidats assez nombreux possédant les qualités requises] pour les besoins de la Cour ». La Commission a mentionné le traitement des juges de nomination fédérale, mais uniquement pour comparaison avec celui des juges de la Cour provinciale.

Dans sa réponse au rapport de la Commission de 1998, le Gouvernement n’a accepté que la hausse de 25 000 $. Toutefois, le 27 octobre 2000, quelques mois seulement avant l’établissement de la Commission de 2001, le traitement a été porté au niveau recommandé.

Par un décret publié le 14 février 2001, le Gouvernement a nommé les membres d’une commission dont le mandat devait prendre fin le 31 décembre 2003. L’Association a réitéré son argument fondé sur la comparaison avec les juges des autres cours provinciales et a établi un lien avec les juges de nomination fédérale. Elle a encore une fois insisté sur l’augmentation du nombre des causes dont les juges sont saisis, sur leur durée et sur leur complexité. Le Gouvernement a prétendu que la rémunération des juges de la Cour provinciale était juste et suffisante pour attirer des candidats compétents. Il a affirmé que, depuis la dernière hausse, il n’était survenu aucun changement pouvant justifier une autre augmentation de la rémunération des juges. Il a fourni à la Commission des indices, des renseignements sur les facteurs économiques au Nouveau‑Brunswick, les tendances salariales dans le secteur public ainsi que des comparaisons avec d’autres juges au Canada. Il a expressément rejeté la parité avec les juges de nomination fédérale.

Dans son rapport, la Commission de 2001 mentionne la charge de travail croissante des juges. Elle y souligne que le Gouvernement n’a tenu aucun propos indiquant qu’il connaissait des difficultés financières et elle fait remarquer que les hausses accordées aux fonctionnaires étaient supérieures à ce qui était prévu dans la politique de restrictions salariales. Elle aborde expressément la question de la parité. L’extrait suivant du rapport comporte l’essentiel des arguments invoqués pour justifier les recommandations salariales :

Sans vouloir débattre le bien‑fondé du développement du système judiciaire au cours des 300 dernières années, la Commission estime qu’on ne peut ignorer la différence salariale entre les juges de la Cour provinciale et les juges de la Cour du Banc de la Reine.

En fait, les juges de la Cour du Banc de la Reine sont les seules personnes dont le travail et le mode de nomination sont semblables à ceux des juges de la Cour provinciale au Nouveau‑Brunswick.

Toutefois, c’est une chose que de reconnaître cette réalité, mais c’en est une autre d’insister sur la parité salariale entre les juges de la Cour provinciale et ceux de la Cour du Banc de la Reine ou sur un système de pourcentage fixe qui maintiendrait la rémunération des juges de la Cour provinciale à un pourcentage constant, soit au‑dessus, soit au‑dessous de la rémunération des juges de la Cour du Banc de la Reine.

. . .

Dans sa soumission, la province fait remarquer qu’il n’était pas nécessaire d’envisager une autre augmentation salariale pour les juges de la Cour provinciale puisqu’ils avaient reçu une augmentation salariale de 40 % au cours des six derniers mois environ.

Il en résulterait un blocage du traitement des juges de la Cour provinciale pendant trois ans, à l’exception peut‑être du rajustement au titre du coût de la vie que tous les employés reçoivent.

La raison pour laquelle cette augmentation considérable a été accordée à ce moment‑là est parce que la province n’avait pas payé ce qui avait été recommandé par l’ancienne Commission.

. . .

La Commission est d’avis que la proposition de la province selon laquelle le statu quo salarial devrait être observé pour une autre période de trois ans constituerait une violation de la décision de la Cour suprême.

. . .

Selon les chiffres figurant dans la soumission de la province, le revenu personnel par tête au Nouveau‑Brunswick pour l’année 1999 était de 85 % de la moyenne canadienne.

Compte tenu de ces facteurs et de la perspective que le traitement des juges de la Cour du Banc de la Reine augmentera un peu au‑delà de 200 000 $ et qu’il continuera d’augmenter d’environ 2 000 $, la Commission propose que les juges de la Cour provinciale reçoivent une augmentation de 8 % au cours de la première année et une augmentation additionnelle de 5 % pour les deux années suivantes de façon que soit maintenu un rapport acceptable entre la rémunération des juges de la Cour provinciale avec celle des juges de la Cour du Banc de la Reine.

Il en résulterait un traitement annuel comme suit, à compter du 1er janvier 2001 et à la même date au cours des deux années suivantes :

2001 – 154 018 $

2002 – 161 709 $

2003 – 169 805 $

En outre, la Commission recommande que la province applique à ces montants l’indice de la rémunération pour l’ensemble des activités économiques du Nouveau‑Brunswick . . .

Au cours de la troisième année, le traitement annuel des juges de la Cour provinciale serait d’environ 30 000 $ de moins que le traitement des juges de la Cour du Banc de la Reine, et légèrement inférieur au pourcentage que représentait le revenu personnel par tête du Nouveau‑Brunswick par rapport à la moyenne nationale de 1999.

La Commission a aussi formulé plusieurs recommandations au sujet de la pension, des vacances, des soins de santé et de l’assurance‑vie.

Le Gouvernement a rejeté toutes les recommandations salariales de la Commission, à l’exception de la hausse fondée sur l’indice de la rémunération pour l’ensemble des activités économiques de la province. Il a formulé sa réponse sous forme d’attendus, qui sont reproduits en annexe et seront examinés plus en détail plus loin. On peut toutefois regrouper ces 29 attendus sous trois motifs principaux : de l’avis du Gouvernement, (1) la Commission a mal compris son mandat, (2) il n’était pas fondé d’établir un lien entre le traitement des juges de la Cour provinciale et celui des juges de nomination fédérale et (3) le traitement en vigueur pour les juges est adéquat.

Le juge saisi du contrôle judiciaire a conclu que les motifs invoqués par le Gouvernement pour rejeter les recommandations salariales de la Commission étaient rationnels, mais que ce n’était pas le cas des motifs fournis relativement à la pension et aux autres avantages ((2002), 249 R.N.‑B. (2e) 275). Il a déclaré que les recommandations se rapportant aux vacances, à la pension et au régime d’assurance‑maladie liaient le Gouvernement.

Le juge a souligné que le processus de contrôle devrait être axé sur les motifs figurant dans la réponse du Gouvernement plutôt que sur le bien‑fondé des recommandations de la Commission : « Je souligne en passant que notre Cour n’a pas à déterminer si les recommandations de la Commission de 2001 sont ou non appropriées, insuffisantes ou excessivement généreuses. Notre Cour a plutôt pour rôle de déterminer si le gouvernement a justifié sa décision conformément au critère que la Cour suprême du Canada a énoncé dans le Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale (Î.‑P.‑É.) » (par. 20). Le juge a toutefois considéré qu’il devait déterminer si l’indépendance de la magistrature avait été préservée malgré le rejet par le Gouvernement de la hausse recommandée : « . . . est‑ce qu’une personne raisonnable qui comparaîtrait devant la Cour provinciale craindrait de ne pas être entendue par un tribunal indépendant parce que le gouvernement de notre Province a refusé de hausser le traitement du juge qui préside l’instance et de le faire passer de 141 206 $ à 169 805 $ à la même époque l’an prochain? Je dois répondre “non” à cette question » (par. 52).

Analysant si l’indépendance de la magistrature avait été préservée, le juge a examiné les augmentations proposées selon la norme de la personne raisonnable. C’est ce qui l’a amené à axer son analyse sur une évaluation quantitative pour déterminer si l’indépendance de la magistrature était menacée. Les juges de la Cour provinciale se sont pourvus en Cour d’appel. Le Gouvernement n’a pas interjeté appel de l’ordonnance en ce qui a trait aux pensions et aux autres avantages.

La Cour d’appel a déclaré que le mandat de la Commission consistait à mettre les tribunaux à l’abri de l’ingérence politique et à dépolitiser le processus de modification des traitements des juges ((2003), 260 R.N.-B. (2e) 201, 2003 NBCA 54, par. 60). Elle a souligné que la Commission avait pour responsabilité de recommander la rémunération appropriée pour les juges en tenant compte des facteurs pertinents (par. 69). La cour s’est distancée d’une norme de retenue à l’égard de la Commission. Elle a plutôt parlé de la nécessité de faire preuve de retenue à l’égard de la réponse du Gouvernement : « Pour conclure, le critère de la simple rationalité exige la retenue face au fondement factuel de la décision de rejet prise par le gouvernement » (par. 113). Elle a reproché au Gouvernement de s’être appuyé dans sa réponse sur des contraintes d’ordre économique qui n’avaient pas été débattues devant la Commission. Elle a aussi blâmé le Gouvernement d’avoir soutenu que le traitement est adéquat, mais elle a attribué cette erreur à une lacune du rapport de la Commission :

Le gouvernement soutient que le niveau de traitement actuel est suffisant au sens où il n’y a pas eu de changement de situation important depuis la mise en vigueur de la hausse de traitement de 40 % recommandée par la Commission de 1998; voir le 1er attendu. À mon avis, cette vague assertion ne satisfait pas au critère de la simple rationalité. Par exemple, le gouvernement passe sous silence le fait que les traitements des juges d’autres provinces et ceux des juges fédéraux ont augmenté depuis l’application de la recommandation de la Commission de 1998 en matière de traitement. Cela dit, je dois admettre que la réponse de la Commission à cet argument est insuffisante. [par. 138]

La Cour d’appel a ensuite signalé des problèmes majeurs dans le rapport de la Commission, en particulier lorsque cette dernière conclut que le refus d’accorder une hausse irait à l’encontre du Renvoi. La cour a fait remarquer que le Gouvernement aurait pu, dans sa réponse, invoquer comme motifs les erreurs de droit commises par la Commission (par. 141). Elle a souligné que ces erreurs auraient pu être évitées si la Commission, qui n’est pas formé de juristes, avait pu bénéficier des services d’un conseiller juridique indépendant chargé de l’aider dans ses délibérations. La Cour d’appel a aussi examiné la prétention du Gouvernement que le redressement salarial recommandé est excessif, en particulier si on le compare avec les hausses accordées aux fonctionnaires. Elle a conclu que cette comparaison n’était pas appropriée et que la réponse, à cet égard, ne satisfaisait pas à la norme de la rationalité. Elle a ensuite examiné l’argument fondé sur la parité avec les juges de nomination fédérale et elle a jugé que le Gouvernement avait eu raison de nier l’existence d’un lien entre les traitements des juges de nomination fédérale et ceux des juges de la Cour provinciale. La cour a alors analysé si les traitements étaient suffisants pour attirer des candidats compétents. Elle a conclu que la position du Gouvernement était rationnelle et qu’elle pouvait être réitérée dans la réponse parce que la Commission ne l’avait pas convenablement analysée.

Ayant conclu que le Gouvernement avait avancé deux raisons convaincantes pour refuser d’appliquer le rapport de la Commission, à savoir le rejet de la parité et la capacité d’attirer des candidats compétents, la Cour d’appel a jugé que les motifs invoqués satisfaisaient à la norme de la rationalité et a rejeté l’appel. L’Association se pourvoit maintenant devant la Cour.

Pour les motifs qui suivent, le pourvoi doit être rejeté. Dans sa réponse au rapport de la Commission de 2001, le Gouvernement a justifié sa décision de rejeter les recommandations de la Commission par des motifs qui satisfont à la norme de la rationalité. Afin d’expliquer cette conclusion, nous examinerons la réponse en fonction des principes énoncés précédemment. Il convient de déterminer, premièrement, si la réponse fournit des motifs légitimes, dictés par l’intérêt public, deuxièmement, si elle a un fondement factuel suffisant et, enfin, si les motifs invoqués par le Gouvernement, considérés globalement, montrent que les objectifs du recours à une commission ont été atteints. Mais avant de procéder à l’analyse, il importe de trancher une question préliminaire : l’admissibilité des affidavits déposés en première instance par le Gouvernement à l’appui de sa réponse au rapport de la Commission.

(2) Admissibilité des affidavits

Le Gouvernement a tenté de faire admettre quatre affidavits devant la Cour du Banc de la Reine. Bryan Whitfield, conseiller supérieur en politiques à la Direction de la recherche et de la planification du ministère de la Justice, a estimé en détail dans son affidavit le coût qu’entraînerait la mise en œuvre des recommandations de la Commission. Conrad Ferguson, un actuaire de pratique privée, indique dans son affidavit le coût annuel des traitements et avantages des juges à divers niveaux de traitement. James Turgeon, directeur général de la Division des politiques économiques et fiscales du ministère des Finances, décrit la conjoncture économique de la province. Enfin, Lori Anne McCracken, une employée du Bureau des ressources humaines du Gouvernement, traite dans son affidavit des hausses salariales accordées dans la fonction publique.

Les appelants contestent l’admissibilité des quatre affidavits déposés par le Gouvernement, faisant valoir que ces documents apportent des éléments de preuve additionnels et de nouveaux motifs de rejeter les recommandations salariales de la Commission. Le juge saisi du contrôle judiciaire a autorisé le dépôt des affidavits au dossier. La Cour d’appel a infirmé la décision du tribunal de première instance et a statué que les affidavits n’étaient pas admissibles parce qu’ils introduisaient des éléments de preuve et des faits ne faisant pas partie de la réponse du Gouvernement.

Dans le Renvoi, la Cour a dit que la réponse du gouvernement doit être complète. En d’autres mots, le gouvernement doit indiquer dans sa réponse publique tous les motifs sur lesquels il s’appuie pour rejeter les recommandations de la commission. Par conséquent, une fois devant le juge saisi du contrôle judiciaire, il ne peut plus renforcer sa réponse en y incluant des justifications et des motifs non mentionnés dans sa réponse.

Cela ne signifie pas que la réponse du gouvernement doive contenir et mentionner tous les éléments sur lesquels reposent les motifs qu’il a invoqués. Obliger les gouvernements à répondre aux recommandations des commissions en produisant, par exemple, des volumes entiers de données économiques et actuarielles ne contribuerait pas à la mise en place d’un mécanisme public et transparent. Il suffit que les motifs fournis par le gouvernement en réponse aux recommandations de la commission soient suffisamment détaillés pour informer le public, les députés et le tribunal saisi du contrôle judiciaire des faits sur lesquels repose sa décision et pour leur permettre de constater que le processus a été pris au sérieux.

En l’espèce, les affidavits ne contiennent aucun argument que le Gouvernement n’a pas déjà soulevé devant la Commission et n’ajoutent rien aux motifs qu’il a fournis dans sa réponse. Ils donnent tout simplement des détails sur le fondement factuel invoqué par le Gouvernement. Ils indiquent comment les calculs ont été faits et quelles données étaient disponibles. Ils contribuent à démontrer que la recommandation a été examinée avec sérieux. Il est permis de fournir de tels détails et les documents sont admissibles en preuve.

Comme il a été mentionné précédemment, le Gouvernement invoque dans sa réponse trois motifs distincts pour rejeter les recommandations. Nous allons maintenant les analyser en fonction du critère formulé ci‑dessus. Le Gouvernement fait premièrement valoir que la Commission a mal compris son mandat. Il soutient que, lorsqu’elle formule ses recommandations salariales, la Commission a pour principal objectif de s’assurer que le niveau de rémunération ne tombe pas sous le seuil minimum requis pour assurer l’indépendance de la magistrature. Deuxièmement, il estime excessive la hausse recommandée parce qu’elle ne tient pas compte de la conjoncture économique du Nouveau‑Brunswick et repose plutôt sur la volonté de maintenir une parité partielle avec les juges de nomination fédérale. Troisièmement, il affirme que le traitement des juges en vigueur est adéquat. Il s’appuie, à cet égard, sur les indices et les données économiques ainsi que sur la capacité d’attirer des candidats compétents grâce au régime de rémunération en vigueur. Il prétend qu’un rajustement fondé sur le taux d’inflation suffirait pour que la rémunération demeure adéquate.

La première étape de l’analyse consiste à examiner les motifs du gouvernement pour déterminer s’ils sont légitimes. À cette fin, il faut établir s’ils dénotent uniquement un simple rejet ou s’ils sont guidés par l’intérêt public, et s’assurer qu’ils ne sont pas dictés par des considérations purement politiques.

Il est peu judicieux pour le Gouvernement de remettre en question le mandat de la Commission et de le reformuler. Comme nous l’avons déjà mentionné et comme la Cour d’appel l’a fait remarquer avec raison, l’objectif du recours à une commission est de dépolitiser le processus de fixation de la rémunération et d’éviter un affrontement direct entre le Gouvernement et la magistrature. On ne peut donc pas considérer que le mandat de la Commission consiste, comme le prétend le Gouvernement, à empêcher que le traitement des juges ne tombe sous le seuil minimum requis pour assurer l’indépendance de la magistrature. La Commission n’a pour objectif ni de déterminer le seuil minimum ni d’établir quelles seraient les conditions maximales. Son rôle consiste plutôt à recommander un niveau de rémunération approprié. Le Gouvernement a tort de remettre en cause le mandat de la Commission et donne une définition erronée du rôle de celle‑ci. La partie de sa réponse portant sur sa remise en question du mandat de la Commission n’est pas légitime. Elle ne favorise en rien l’intérêt public et ne résiste donc pas à la première étape de l’analyse.

On ne peut toutefois pas affirmer, à la première étape de l’analyse, que les motifs exposés par le Gouvernement relativement au caractère adéquat du traitement en vigueur pour les juges et au caractère excessif de la majoration recommandée sont purement politiques ou constituent une tentative d’éviter le recours à une commission. De plus, rien n’indique que le Gouvernement essayait de manipuler la magistrature. Quant aux motifs concernant le bien‑fondé des recommandations salariales, même si certains des attendus semblent dénoter un manque d’égard pour le processus, le juge saisi du contrôle judiciaire a eu raison, dans l’ensemble, de conclure à la première étape (par. 58) :

Aucune preuve n’indique qu’en refusant d’accepter la recommandation de la Commission de 2001 en matière de traitement, l’exécutif avait l’intention de manipuler la magistrature ou de la soumettre à une ingérence politique. Rien n’indique que la politique de compression budgétaire du gouvernement consistait en des mesures qui ne visaient que les juges. On ne laisse nullement entendre que le refus d’accorder une augmentation de traitement équivaut à la prise de mesures peu scrupuleuses grâce auxquelles le gouvernement aurait utilisé « son pouvoir de fixer les traitements des juges comme moyen d’influencer le déroulement et l’issue des litiges » (Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale (Î.‑P.‑É.), au paragraphe 145).

Comme la partie de la réponse du Gouvernement qui porte sur le caractère adéquat du traitement en vigueur pour les juges et sur le caractère excessif de la hausse recommandée est légitime, il faut examiner de façon plus approfondie les motifs invoqués pour déterminer s’ils ont un fondement factuel suffisant. Dans le cadre de cette deuxième étape de l’analyse du critère de la rationalité, la cour doit déterminer tout d’abord si le gouvernement a énoncé suffisamment de faits pour étayer les motifs qu’il a avancés pour rejeter les recommandations salariales et, ensuite, s’il est rationnel pour lui de s’appuyer sur ces faits pour justifier sa réponse.

Les deux arguments invoqués par le Gouvernement doivent être examinés séparément. Après tout, accepter l’argument du Gouvernement que l’augmentation salariale recommandée est excessive ne signifie pas nécessairement que le traitement dont bénéficient les juges soit adéquat. On peut cependant examiner ensemble les faits invoqués par le Gouvernement à l’appui de ces arguments dans la mesure où les éléments de preuve qu’il a produits pour démontrer que la hausse recommandée est excessive lui permettent, dans une certaine mesure du moins, de prétendre que la rémunération est suffisante.

Le Gouvernement s’est opposé à l’augmentation salariale parce que, à son avis, en accordant une majoration de cette envergure, la Commission donnait en fait suite à l’argument des juges de la Cour provinciale qu’ils devraient avoir droit à la parité ou à une parité partielle. Même si la Commission a affirmé expressément qu’elle n’acceptait pas l’argument de la parité, il existe dans les faits un lien évident entre la hausse recommandée et le traitement des juges de nomination fédérale, lien qui se dégage du rapport. En effet, par suite de la hausse recommandée, le traitement des juges représenterait 85 pour 100 de celui des juges de nomination fédérale. C’est ce pourcentage de 85 pour 100 que le Gouvernement a mentionné devant la Commission pour exprimer le revenu moyen par habitant au Nouveau‑Brunswick par rapport à la moyenne nationale et que la Commission a repris dans son rapport. Cela explique le chiffre que la Commission a choisi, sans donner d’autres raisons, pour la hausse recommandée. La Cour d’appel a fait correctement ressortir les faits invoqués par le Gouvernement ainsi que les lacunes du rapport de la Commission à cet égard (par. 159) :

Dans le passé, les commissions fédérales sur la rémunération des juges ont constamment admis que le traitement fédéral devrait être uniforme et, à une exception près, ne pas tenir compte des différences géographiques. En outre, les commissions fédérales ont constamment reconnu que le traitement uniforme doit être fixé à un niveau capable d’attirer des candidats très compétents. Ce facteur constitue un problème pour ce qui est des candidats éventuels qui pratiquent le droit dans les grands centres métropolitains du Canada. On peut comprendre qu’ils gagnent davantage et espèrent un traitement plus élevé que les avocats qui pratiquent dans des collectivités plus petites. Au lieu de recommander une différence de traitement fondée sur le lieu de résidence d’un juge, les commissions fédérales ont conclu que le niveau de traitement devait être fixé à un niveau qui ne nuirait pas au recrutement dans les grandes régions métropolitaines du pays. Pour cette raison, le traitement fédéral recommandé est rajusté pour tenir compte de cette disparité géographique.

Le tribunal saisi du contrôle judiciaire n’a pas pour rôle d’apprécier après coup le bien‑fondé de la hausse recommandée par la Commission. Il peut cependant constater que le traitement des juges de nomination fédérale est fixé en fonction des conditions économiques et des revenus des avocats dans les grandes villes canadiennes. Ces conditions et ces revenus diffèrent de ceux qui existent au Nouveau‑Brunswick. Par conséquent, même si la Commission peut s’inspirer de la rémunération des juges de nomination fédérale pour faire ses recommandations, ce seul facteur ne peut pas être déterminant. En fait, l’al. 22.03(6)a.1) de la Loi sur la Cour provinciale oblige la Commission à prendre en considération les facteurs qui peuvent justifier les différences qui existent entre la rémunération des juges de la Cour provinciale et celle des autres membres de la magistrature du Canada. Pourtant, la Commission a décidé de ne pas le faire. De plus, il ne convient pas de déterminer la rémunération des juges de la Cour provinciale au Nouveau‑Brunswick en appliquant au traitement des juges de nomination fédérale le rapport exprimé en pourcentage entre le revenu moyen au Nouveau‑Brunswick et celui au Canada, parce que ce traitement est établi en fonction des revenus des avocats dans les grandes villes canadiennes et non en fonction du revenu moyen canadien.

Le Gouvernement affirme également que la conjoncture économique de la province ne justifie pas une augmentation salariale de 49,24 pour 100 entre 1990 et 2000, laquelle s’élève à 68,16 pour 100 une fois combinée à la majoration recommandée pour 2001. Il considère qu’une telle augmentation dépasse de loin les changements des indicateurs économiques au Nouveau‑Brunswick. Il compare cette hausse à celle de 18,93 pour 100 qui a été accordée aux hauts fonctionnaires entre 1990 et 2000. Il invoque le fait que, par suite de la recommandation, les juges du Nouveau‑Brunswick se classeraient au troisième rang parmi les juges des cours provinciales les mieux rémunérés au pays, après ceux de l’Ontario et de l’Alberta, alors que le salarié moyen au Nouveau‑Brunswick se situe au huitième rang sur dix. Les données économiques sur lesquelles s’appuie le Gouvernement faisaient partie des observations qu’il avait présentées à la Commission, mais celle‑ci n’en a pas fait mention dans son rapport. Le calcul de la valeur de la hausse recommandée figure dans les affidavits qu’il a cherché à faire admettre en preuve.

À l’exception du motif concernant le défaut de la part de la Commission d’évaluer le coût de la mise en œuvre de ses recommandations, les arguments que le Gouvernement a invoqués dans sa réponse semblent à première vue être une reformulation de la position qu’il a défendue devant la Commission. Cependant, deux circonstances particulières permettent au Gouvernement de s’y appuyer. Premièrement, la Commission n’a pas traité des données qui faisaient partie des observations du Gouvernement et, deuxièmement, le rapport n’expliquait pas comment on avait tenu compte de l’équité économique ainsi que de la conjoncture économique de la province, même si ce sont là deux facteurs importants que la Commission est tenue par la Loi sur la Cour provinciale de prendre en considération. En raison des lacunes du rapport de la Commission, on ne peut pas empêcher le Gouvernement de s’appuyer sur un fondement factuel pertinent, même s’il fait partie des observations qu’il a présentées à la Commission.

Dans sa réponse, le Gouvernement signale à juste titre plusieurs faits qui lui permettent d’affirmer en toute légitimité que la hausse est excessive : les recommandations ne tiennent pas compte de la conjoncture économique du Nouveau‑Brunswick, mais correspondent plutôt à un pourcentage du traitement des juges de nomination fédérale; une telle hausse constituerait un traitement préférentiel si on la compare aux augmentations reçues par les hauts fonctionnaires du Nouveau‑Brunswick et la plupart des juges des autres cours provinciales au Canada; enfin, la hausse dépasse de loin les changements des indicateurs économiques depuis la mise en œuvre des recommandations de 1998. Le Gouvernement peut donc légitimement refuser d’accorder l’augmentation salariale recommandée au motif qu’elle est excessive.

En rejetant les recommandations salariales de la Commission, le Gouvernement fait aussi valoir que, selon lui, le traitement en vigueur pour les juges est adéquat. Il avait également invoqué cet argument dans les observations présentées à la Commission de 2001. Dans son rapport, la Commission a toutefois rejeté cet argument parce que, à son avis, son acceptation entraînerait le gel des salaires, ce qui contreviendrait aux principes énoncés dans le Renvoi. En adoptant cette position, la Commission a commis une erreur de droit. Le Renvoi n’a jamais rendu les hausses salariales obligatoires. Le Gouvernement a donc eu raison de reformuler sa position selon laquelle le traitement en vigueur était adéquat, à la condition de s’appuyer sur un fondement factuel raisonnable.

Dans sa réponse, le Gouvernement invoque trois faits pour étayer sa position : depuis les recommandations de la Commission de 1998, il ne s’est produit aucun changement qui justifierait une autre hausse; la rémunération en vigueur est suffisante pour attirer des candidats compétents; enfin, les juges se classent à l’heure actuelle parmi les 5 pour 100 des habitants qui, au Nouveau‑Brunswick, touchent les plus hauts salaires. Nous examinerons chacun de ces faits l’un après l’autre.

La Commission de 2001 a rejeté l’argument du Gouvernement qu’il n’y a eu aucun changement depuis la hausse salariale accordée quelques mois avant sa création. Elle a reproché au Gouvernement d’avoir retardé la mise en œuvre des recommandations salariales de la commission précédente. Dans ces circonstances, si on reconnaît un fondement factuel raisonnable à la position du Gouvernement quant au caractère adéquat de la rémunération, ce n’est pas parce qu’il n’y a eu aucun changement depuis la dernière augmentation.

Le Gouvernement a également affirmé dans sa réponse que le traitement en vigueur pour les juges était adéquat puisqu’il permettait d’attirer des candidats compétents à la magistrature. La Commission n’a pas évalué cet argument ni les faits à l’appui, sauf pour faire remarquer que les juges de la Cour provinciale et ceux de la Cour du Banc de la Reine sont choisis dans le même bassin d’avocats. Le chiffre de 50 candidats compétents avancé par le Gouvernement a été contesté, mais la Cour d’appel a conclu qu’il y avait au moins 30 candidats, ce qui prouvait que le traitement, conjugué à la valeur de la pension de juge, était suffisant pour attirer des candidats compétents. La Cour d’appel a conclu à juste titre que, dans son rapport, la Commission n’avait pas examiné suffisamment la position du Gouvernement. Il est raisonnable pour celui‑ci d’invoquer ce fondement factuel.

Enfin, l’argument du Gouvernement que l’augmentation salariale devrait être refusée parce que les juges font partie à l’heure actuelle des 5 pour 100 des plus hauts salariés de la province a peu de poids en soi. Cette information n’a aucune valeur, car les salaires dans ce groupe peuvent varier considérablement. Le Gouvernement a effectivement mentionné les 5 pour 100 des plus hauts salariés dans les arguments qu’il a présentés à la Commission de 2001, affirmant que le salaire moyen dans cette catégorie s’établissait à environ 92 000 $. Cette somme est inférieure au traitement que touchaient les juges avant même que la Commission de 1998 commence ses travaux. Comme l’a mentionné la Cour d’appel, ce n’est pas le moment de remonter le cours de l’histoire.

En conclusion, on ne peut pas écarter la réponse du Gouvernement au motif qu’elle n’a pas un fondement factuel raisonnable. Certaines parties de sa réponse peuvent sembler dénoter un manque d’égard, mais d’autres ont des assises rationnelles. D’une part, le refus du Gouvernement d’accorder la hausse recommandée parce qu’elle est excessive est amplement justifié par un fondement factuel rationnel. D’autre part, la Commission n’a pas analysé correctement les arguments en faveur du statu quo. Elle n’a pas non plus examiné, comme elle aurait dû le faire, les arguments de l’Association en faveur d’une majoration raisonnable, à savoir ceux concernant l’augmentation de la charge de travail et des traitements des juges des cours provinciales dans les autres provinces et territoires. Il se peut que l’argument de la parité avancé par l’Association ait fait perdre de vue son objectif à la Commission et soit à l’origine de ces omissions.

Cela dit, le tribunal saisi du contrôle judiciaire ne peut pas se substituer à la Commission et déterminer le niveau de traitement approprié si elle a négligé de le faire. L’exercice de la retenue ne saurait toutefois entraver le processus. Normalement, une commission peut considérer que la commission précédente a déterminé, dans son rapport, le niveau de traitement approprié; néanmoins, dans certaines circonstances, par exemple, lorsque la commission précédente n’a pas tenu compte de tous les critères énumérés dans la Loi sur la Cour provinciale ou a fait face à des contraintes l’empêchant d’appliquer pleinement un ou plusieurs critères, la commission suivante peut dans son analyse réexaminer les facteurs ou les recommandations déjà considérés par la commission précédente. C’est peut‑être l’un de ces cas où une commission future disposera d’une plus grande latitude qu’elle n’aurait autrement eue.

À la troisième étape de l’analyse de la rationalité, il faut examiner globalement les motifs invoqués par le gouvernement pour déterminer si les objectifs du recours à une commission ont été atteints. À plusieurs égards, le Gouvernement n’a pas justifié de façon satisfaisante sa décision de s’écarter des recommandations de la Commission. Toutefois, à cette étape, la réponse doit être examinée globalement et avec retenue. Dans cette perspective, la réponse montre que le Gouvernement a pris au sérieux le processus de fixation de la rémunération des juges. À certains égards, il a dû s’appuyer sur les observations qu’il avait soumises à la Commission, car cette dernière ne les a pas examinées comme il se devait. Ainsi, le Gouvernement a participé activement au processus. Il convient donc de faire preuve à son égard d’une plus grande retenue que s’il n’avait pas respecté ce mécanisme.

Dans l’ensemble, l’analyse montre bien que les principes formulés dans le Renvoi ont été respectés et que c’est à juste titre que les critiques formulées à l’égard de la réponse du Gouvernement ont été écartées.

Pour ces motifs, le pourvoi est rejeté, avec paiement des débours en faveur de l’intimée, comme elle l’a demandé.

L’Association des juges de l’Ontario, l’Association ontarienne des juges du droit de la famille et l’Ontario Provincial Court (Civil Division) Judges’ Association (collectivement les « Juges ») sont les appelantes dans le présent pourvoi. Sa Majesté la Reine du chef de la province d’Ontario, représentée par le président du Conseil de gestion (la « province d’Ontario » ou la « province ») est l’intimée.

Selon le régime législatif de l’Ontario, les recommandations d’une commission qui ont trait aux salaires lient le gouvernement. Toutefois celles de la commission portant sur les pensions n’ont pas force obligatoire. Il s’agit en l’espèce de recommandations concernant les pensions. Pour les motifs qui suivent, le pourvoi est rejeté.

La quatrième Commission triennale de rémunération des juges provinciaux (1998‑2001) (« Commission ») a été établie en vertu de l’appendice A de la convention cadre prévue à l’annexe de la Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.O. 1990, ch. C.43. La convention cadre régit la compétence et le mandat de chaque commission triennale. Devant la Commission, les Juges ont demandé des traitements plus élevés et une meilleure pension. Ils cherchaient notamment à faire réduire l’écart entre les traitements des juges de nomination fédérale et celui des juges de nomination provinciale. La province d’Ontario a fait valoir devant la Commission qu’il n’y avait pas lieu de hausser les traitements et avantages. Elle a en outre soutenu que les traitements, pensions et avantages des Juges étaient justes et adéquats.

La Commission a recommandé une augmentation salariale de l’ordre de 28 pour 100 sur trois ans. Cette recommandation a force obligatoire en Ontario en raison de la convention cadre. De plus, les membres de la Commission ont émis, à la majorité, trois recommandations facultatives concernant les pensions : (1) bonifier le régime de retraite des Juges provinciaux de manière à ce qu’il corresponde à celui des juges fédéraux, (2) adopter un taux d’accumulation des prestations de retraite de 3,3 pour 100 sur 20 ans, ce qui donnerait au juge une pension de 66 2/3 pour 100 du salaire à 65 ans après 20 années de service, ou (3) accorder une augmentation générale de 10 pour 100 des prestations de retraite. La Commission a également recommandé, à la majorité, que la province soit (1) applique la « règle de 80 », qui permettrait au juge de prendre sa retraite sans pénalité si l’addition de son âge et de ses années de service donne au moins 80, soit (2) réduise les pénalités en cas de retraite anticipée.

La Commission n’a pas retenu les services d’actuaires pour évaluer le coût de la mise en œuvre de ses recommandations en matière de pensions compte tenu de l’augmentation salariale de 28 pour 100. Les seuls coûts dont il est question dans le rapport de la Commission sont les coûts estimatifs de la bonification des pensions qui avaient été calculés compte non tenu de l’augmentation salariale. Les membres minoritaires de la Commission n’ont pas souscrit aux recommandations en matière de pensions.

Pour étudier les recommandations facultatives de la Commission en matière de pensions, la province d’Ontario a demandé à PricewaterhouseCoopers (« PwC ») d’évaluer le coût de leur application. Elle a finalement conclu que l’augmentation salariale de 28 pour 100, qui entraînait automatiquement une majoration de 28 pour 100 de la valeur des pensions, était suffisante. Elle a refusé d’adopter les recommandations touchant les pensions. Le 1er février 2000, elle a envoyé sa réponse au président de la Commission. Elle a justifié par sept motifs sa décision de ne pas donner suite à ces recommandations, notamment le fait que les droits à pension en vigueur étaient adéquats et que la valeur des pensions se trouvait déjà accrue par suite de l’augmentation salariale (28 pour 100) accordée par la Commission. Elle ne précise toutefois pas dans ses motifs de rejet des recommandations de la Commission qu’elle a retenu les services de PwC; elle n’y indique pas non plus que les coûts établis par la Commission seraient erronés ou incomplets.

Les Juges ont demandé un contrôle judiciaire. La province d’Ontario a déposé à l’appui de sa position les affidavits d’Owen M. O’Neil, de PwC, qui expliquent en détail le travail que PwC effectue pour le Gouvernement. Les Juges se sont opposés au recours par la province aux services de PwC. Ils se sont également opposés à l’admissibilité en preuve des affidavits. Ils ont accusé la province de s’engager dans un [traduction] « processus unilatéral et secret d’après‑Commission ». Ils ont soutenu que cette façon d’agir compromettait l’efficacité du mécanisme. Évidemment, les parties ne s’entendaient pas sur l’objet réel du mandat confié à PwC.

(2) Historique des procédures judiciaires

a) Cour supérieure de justice de l’Ontario (Cour divisionnaire) ((2002), 58 O.R. (3d) 186)

La Cour divisionnaire de l’Ontario a rejeté la demande des Juges. Elle a statué que la preuve par affidavits concernant l’évaluation du coût faite par PwC était admissible parce que, selon le Renvoi, un gouvernement a le droit de [traduction] « justifier sa décision devant une cour de justice ». La cour a examiné le Renvoi et a conclu que les motifs invoqués par la province pour rejeter les recommandations concernant les pensions étaient clairs, logiques, pertinents et conciliables avec la position défendue devant la Commission. Rien n’indique que la décision était purement politique, discriminatoire ou dénuée de fondement rationnel. L’article 28 de la convention cadre prévoit la possibilité de renvoyer l’affaire à la Commission si elle n’a pas traité de questions soulevées légitimement par l’enquête ou qu’une erreur se trouve clairement dans son rapport. Cependant, cette mesure est simplement facultative. Quoi qu’il en soit, la Cour divisionnaire n’est pas convaincue que la Commission ait fait erreur à l’un ou l’autre de ces égards.

b) Cour d’appel ((2003), 67 O.R. (3d) 641)

La Cour d’appel de l’Ontario a confirmé le rejet de la demande des Juges. Le juge MacPherson a expliqué que la Cour divisionnaire a eu raison de conclure que le recours aux services de PwC par la province n’avait pas compromis l’efficacité du recours à une commission. Cette décision dénotait plutôt l’intention de la province de procéder à une analyse minutieuse des recommandations. La cour a examiné chacun des sept motifs invoqués par la province pour rejeter les recommandations relatives aux pensions. Elle a conclu que les motifs étaient clairs, logiques, pertinents et conciliables avec la position défendue par la province d’Ontario devant la Commission.

(3) Analyse

a) Les motifs fournis par la province d’Ontario satisfont‑ils au critère de la « rationalité »?

Comme nous l’avons indiqué précédemment, la province d’Ontario a rejeté toutes les recommandations facultatives de la Commission en matière de pensions. Les motifs invoqués à l’appui de cette décision sont exposés dans la lettre que l’honorable Chris Hodgson, président du Conseil de gestion, a adressée à M. Stanley M. Beck, c.r., président de la Commission (« Lettre »). Ces sept motifs peuvent essentiellement se résumer ainsi : (1) la majoration automatique de 28 pour 100 est suffisante; (2) grâce à la formule de calcul des prestations, la pension des Juges ne s’amenuisera pas avec le temps; (3) la hausse des traitements des Juges (qui a entraîné un relèvement automatique de la pension) a réduit l’écart entre la rémunération des juges de nomination provinciale et celle des juges de nomination fédérale; (4) aucun changement démographique important n’est survenu depuis que la commission indépendante de 1991 a examiné la structure du régime de retraite des Juges et a proposé un modèle qui a été accepté; (5) le régime de retraite en vigueur permet un coefficient de remplacement du revenu de 75 pour 100 compte tenu des épargnes probables des Juges avant leur nomination; (6) le régime de retraite des Juges de l’Ontario est supérieur à ceux des autres provinces et territoires; (7) les obligations financières qu’avait alors le Gouvernement ainsi que les demandes concurrentes de ressources limitées exigent l’engagement continu de procéder à des compressions budgétaires pour renforcer l’économie ontarienne.

Ces motifs satisfont‑ils au critère de la « rationalité »? Pour satisfaire à ce critère, les motifs doivent être légitimes. La Lettre énonce sept motifs justifiant le rejet des recommandations facultatives concernant les pensions. Rien dans les motifs fournis dans la Lettre ne révèle qu’ils sont dictés par des considérations politiques ou discriminatoires. Ils indiquent que l’augmentation salariale de 28 pour 100 entraîne un relèvement automatique de la valeur des pensions. Ils précisent en outre qu’il ne s’est produit aucun changement démographique depuis l’analyse de la structure du régime de retraite par la deuxième Commission triennale de rémunération en 1991. Ils expliquent que la province d’Ontario se trouve en période de compressions budgétaires et que de nombreux secteurs font face à des réductions de dépenses. Les Juges obtiennent pour leur part une majoration de 28 pour 100 de leurs traitement et pension; il semble implicitement qu’ils sont traités équitablement. Les motifs ne sont ni politiques ni discriminatoires.

Les motifs fournis par la province d’Ontario ne sont pas illégitimes. Il ne s’agit pas de simples déclarations rejetant ou désapprouvant les recommandations. Ces motifs dénotent un examen sérieux de la charge judiciaire et l’intention de prendre les mesures qui s’imposent. Ils reflètent l’intérêt sous‑jacent du public à ce qu’il y ait recours à une commission, c’est‑à‑dire dépolitisation du mécanisme d’examen de la rémunération et nécessité de préserver l’indépendance de la magistrature. Ce volet du critère de la « rationalité » est donc respecté.

Il faut ensuite déterminer si les motifs invoqués ont un fondement factuel raisonnable. À cette fin, le critère applicable est la norme qui commande la retenue à l’égard du gouvernement. Celui‑ci n’a pas à démontrer l’existence de circonstances exceptionnelles. Il faut seulement se poser les questions suivantes : (1) Le gouvernement a‑t‑il indiqué le fondement factuel qu’il avait l’intention d’invoquer? (2) Compte tenu de la preuve, était‑il rationnel de s’appuyer sur ce fondement factuel? En l’espèce, dans ses motifs, la province d’Ontario invoque la nécessité d’effectuer des compressions budgétaires et signale des réductions des dépenses dans d’autres secteurs. Le rejet des prestations de retraite additionnelles recommandées pour les Juges est compatible avec ce fondement factuel raisonnable. De même, la province indique dans ses motifs qu’aucun changement démographique important justifiant une modification de la structure du régime de retraite ne s’est produit. Il s’agit là encore d’un fondement factuel raisonnable sur lequel un gouvernement peut s’appuyer pour rejeter les recommandations de la Commission.

Nous concluons que les motifs de la province d’Ontario ont un fondement factuel raisonnable.

Enfin, il convient d’examiner globalement les motifs du gouvernement pour s’assurer que les objectifs du recours à une commission ont été atteints. À cet égard, le tribunal saisi du contrôle judiciaire joue également un rôle limité. En l’espèce, il semble que le recours à une commission a été efficace. En vertu de la convention cadre, les recommandations salariales de la Commission ont force obligatoire, mais ce n’est pas le cas des recommandations relatives aux pensions. En raison du caractère obligatoire des recommandations salariales, la valeur des pensions des Juges a augmenté de 28 pour 100. Il ressort de ses motifs que la province a clairement respecté le mécanisme d’examen par une commission, l’a pris au sérieux, en tient compte et lui a donné un effet concret.

Nous convenons également avec la Cour divisionnaire de l’Ontario et la Cour d’appel que le recours par la province aux services de PwC n’a pas faussé le mécanisme. Au contraire, il démontre la bonne foi de la province et indique qu’elle a analysé en profondeur les recommandations de la Commission.

Globalement, les motifs de la province d’Ontario satisfont au critère de la « rationalité ».

b) Admissibilité des affidavits de PwC

Les Juges ont contesté non seulement le recours aux services de PwC, mais aussi l’admissibilité des affidavits de PwC. Nous convenons avec la Cour divisionnaire de l’Ontario et la Cour d’appel que les affidavits ont été admis à bon droit. Les Juges ont demandé à la province d’Ontario de justifier ses motifs « devant une cour de justice », ce qu’elle a fait. Les affidavits n’apportent pas de nouveaux arguments. Ils illustrent simplement la bonne foi de la province et son engagement de prendre au sérieux les recommandations de la Commission. Il importe peu que la Lettre ne fasse pas état du fait que la province avait retenu les services de PwC. Le mandat de PwC n’est pas invoqué comme motif principal pour le rejet des recommandations de la Commission relatives aux pensions. Les motifs pertinents sont ceux qui figurent dans la Lettre elle‑même. Ces motifs satisfont au critère de la « rationalité ».

Le pourvoi est rejeté avec dépens.

Les intimés en l’espèce sont les juges de paix de l’Alberta. Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et le lieutenant‑gouverneur en conseil (collectivement la « province d’Alberta » ou la « province ») sont les appelants. Il s’agit de déterminer si la décision de la province d’Alberta de ne pas respecter intégralement l’augmentation salariale recommandée par la Commission de rémunération des juges de paix (« Commission ») contrevient au principe de l’indépendance de la magistrature. Les intimés affirment que c’est le cas. La province n’est pas d’accord. Pour les motifs qui suivent, nous concluons qu’il n’y a pas contravention à ce principe.

Le 30 avril 1998, des modifications à la Judicature Act, R.S.A. 1980, ch. J‑1 (mod. S.A. 1998, ch. 18), sont entrées en vigueur; elles prévoyaient notamment la constitution d’une commission indépendante de rémunération des juges de paix. Le paragraphe 3(1) du Justices of the Peace Compensation Commission Regulation, Alta. Reg. 8/2000, dispose que la Commission est chargée d’examiner la rémunération et les avantages consentis aux juges de paix de l’Alberta. L’article 16 énonce les critères pertinents à prendre en considération. Les recommandations de la Commission n’ont pas force obligatoire (voir par. 5(1) et 21(2) du règlement).

En l’espèce, la Commission a reçu des observations visant la période du 1er avril 1998 au 31 mars 2003. Le 29 février 2000, elle a publié un rapport dans lequel elle recommandait notamment une augmentation salariale substantielle (The Justices of the Peace Compensation Commission : Commission Report (2000)). À son avis, la rémunération des juges de paix devrait représenter environ les deux tiers de celle des juges de la Cour provinciale.

Lorsque la Commission a émis ses recommandations, le traitement des juges de paix siégeant à temps plein s’établissait à environ 55 008 $ par année. Les taux quotidiens de rémunération pour les juges de paix siégeant à temps partiel et pour les juges de paix présidant à temps partiel s’élevaient à 250 $ et à 220 $ respectivement. Ces taux demeurent les mêmes depuis 1991. Dans son rapport, la Commission a mentionné qu’elle ne considérait pas d’un grand recours les niveaux de rémunération en vigueur. En effet, ils ne correspondaient nullement à ceux des groupes de référence et ils ne résultaient pas d’une enquête indépendante. La Commission a formulé les recommandations suivantes :

[traduction] Juges de paix siégeant ou présidant à temps plein

1er avril 1998 – 95 000 $ par année

1er avril 1999 – 95 000 $ par année

1er avril 2000 – 100 000 $ par année

1er avril 2001 – 100 000 $ par année

1er avril 2002 – 105 000 $ par année

plus, pour chaque année, les avantages en vigueur, une somme additionnelle représentant 10 pour 100 du traitement en guise de prestations de retraite et quatre semaines de vacances au lieu de trois.

Juges de paix siégeant ou présidant à temps partiel

1er avril 1998 – 600 $ par jour

1er avril 1999 – 600 $ par jour

1er avril 2000 – 650 $ par jour

1er avril 2001 – 650 $ par jour

1er avril 2002 – 670 $ par jour

La province d’Alberta a accepté la majeure partie des recommandations de la Commission. Le décret 174/2000 (le « décret ») a été pris le 17 mai 2000. La province reconnaissait ce qui suit : les traitements et les taux quotidiens doivent être majorés (sous réserve des modifications proposées) (al. 2a)); les avantages en vigueur pour les juges de paix à temps plein doivent être maintenus (al. 2b)); le nombre de semaines de vacances pour les juges de paix à temps plein doit passer de trois à quatre (al. 2c)); les juges de paix à temps plein doivent recevoir une somme additionnelle représentant 10 pour 100 du traitement annuel en guise de prestations de retraite (al. 2d)) et la rémunération des juges de paix qui siègent à l’instance ou qui la président doit être déterminée de la même façon (al. 2e)). Même s’il reconnaissait qu’une augmentation salariale s’imposait, le décret rejetait les augmentations recommandées par la Commission (al. 2f)) et proposait plutôt un montant modifié (al. 2g)). Les intimés contestent la constitutionnalité des al. 2a), f) et g).

L’annexe 6 du décret énonce les motifs invoqués par la province d’Alberta pour justifier sa décision de rejeter les hausses recommandées par la Commission. Ils figurent sous les rubriques suivantes :