Canada v. Addison & Leyen Ltd.

La Cour — Les intimés ont demandé le contrôle judiciaire de la cotisation fiscale que le ministre du Revenu national a établie en vertu de l’art. 160 de la Loi de l’impôt sur le revenu , L.R.C. 1985, ch. 1 (5 e suppl .) (« LIR »). La Cour fédérale a radié leur demande sur requête de la Couronne. La Cour d’appel fédérale, à la majorité, a infirmé le jugement de radiation et a permis que la demande de contrôle judiciaire suive son cours. Pour les motifs ci‑après exposés, nous estimons que la requête en radiation de la Couronne est bien fondée et qu’il y a lieu d’accueillir le pourvoi et de radier la demande de contrôle judiciaire.

Le litige découle de décisions de planification fiscale prises il y a plusieurs années et d’opérations commerciales réalisées par la suite. En 1989, les intimés, qui étaient alors, directement ou indirectement, actionnaires de la société York Beverages (1968) Ltd. (« York »), laquelle avait vendu son entreprise d’embouteillage l’année précédente, ont vendu leurs actions dans York à Synergy Inc. (« Synergy »). Cette dernière prévoyait d’employer les liquidités de York pour acquérir des données sismiques et réduire à zéro l’obligation fiscale de York. Entre la vente de l’entreprise d’embouteillage et celle des actions de York, les intimés ont reçu divers paiements de York, notamment à titre de dividendes, d’allocations de présence d’administrateurs, de remboursement de prêt.

En 1992, ayant déterminé que les données sismiques avaient été surévaluées, le ministre du Revenu national a établi une nouvelle cotisation à l’égard de York pour l’année d’imposition 1989 en vertu de l’art. 152 LIR . La nouvelle cotisation s’élevait à 3 247 074,05 $, y compris pénalités et intérêts. York a déposé un avis d’opposition. Le ministre n’y a jamais donné suite, et York n’a jamais interjeté appel devant la Cour canadienne de l’impôt.

Jugeant qu’il ne recouvrerait rien de York, le ministre a envoyé aux intimés, en février 2001, des avis de cotisation fondés sur l’art. 160 LIR , leur réclamant, à titre solidaire, la totalité de l’obligation fiscale de York jusqu’à concurrence des paiements qu’ils avaient reçus de la société en 1988 et 1989. La somme réclamée s’établissait à plus de 6 000 000 $ avec les intérêts en 2001.

Les intimés ont déposé des avis d’opposition en mai 2001. Revenu Canada n’y a jamais donné suite, et les intimés ne se sont jamais pourvus en appel devant la Cour canadienne de l’impôt. En 2005, ils ont demandé le contrôle judiciaire de la décision de la Couronne d’user de son pouvoir discrétionnaire d’établir à leur encontre des cotisations fondées sur l’art. 160 LIR . Ils ont fait valoir que le long délai d’établissement de la cotisation était abusif, qu’il les empêchait de contester valablement la validité de la cotisation devant la Cour canadienne de l’impôt et qu’il les privait de toute possibilité de se faire indemniser par le premier contribuable.

La Couronne a présenté une requête en radiation de la demande de contrôle judiciaire. En Cour fédérale, le juge Kelen a fait droit à la requête : [2005] 2 C.T.C. 201, 2005 CF 411. Il a conclu que les intimés n’étaient pas admis à demander un contrôle judiciaire et qu’ils pouvaient et auraient dû exercer d’autres recours. La Cour d’appel fédérale a infirmé à la majorité ce jugement pour les motifs exposés par la juge Sharlow : [2006] 4 R.C.F. 532, 2006 CAF 107. Elle a estimé que la Cour fédérale avait compétence en l’espèce et que la requête ne satisfaisait pas au critère applicable en matière de radiation. Elle a jugé que l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’établir des cotisations conféré par l’art. 160 LIR pouvait faire l’objet d’une demande de contrôle judiciaire. Dans sa dissidence, le juge Rothstein (maintenant juge de notre Cour) a indiqué qu’il aurait maintenu la décision du juge Kelen et qu’à son avis la compétence de la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire n’habilitait pas celle‑ci à examiner les délais d’établissement des cotisations sous le régime de l’art. 160.

Dans le présent pourvoi, la Cour doit décider s’il est possible de se prévaloir du recours en contrôle judiciaire prévu à l’art. 18.5 de la Loi sur les Cours fédérales , L.R.C. 1985, ch. F‑7 , pour contester l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’établir des cotisations conféré au ministre par l’art. 160 LIR . C’est une question qui dépend, en fin de compte, de l’interprétation de l’art. 160.

Nul besoin de s’engager dans une longue discussion théorique sur la question de la possibilité de se prévaloir de l’art. 18.5 pour faire contrôler l’exercice de pouvoirs ministériels discrétionnaires. Personne ne conteste que le ministre fasse partie de la catégorie de personnes et d’entités visée par l’exercice de la compétence de la Cour fédérale prévue à l’art. 18.5. Le recours au contrôle judiciaire demeure possible dans la mesure où la question n’est pas autrement susceptible d’appel. Il reste également possible en cas d’abus de pouvoir, notamment de délais abusifs. On peut élaborer des réparations adaptées aux faits pour corriger les injustices ou problèmes soulevés dans une affaire donnée.

Toutefois, nous estimons qu’il n’était pas possible de recourir au contrôle judiciaire compte tenu des faits en cause. Comme l’a souligné le juge Rothstein, l’interprétation que la majorité de la Cour d’appel fédérale donne à l’art. 160 équivaut à ajouter dans cette disposition un délai de prescription qui n’y figure tout simplement pas. Le ministre peut en tout temps établir une cotisation à l’égard d’un contribuable. Selon le juge Rothstein :

Même si dans le sens retenu par les juges majoritaires, le paragraphe 160(1) peut être considéré comme un moyen de recouvrement draconien, il vise aussi une cible précise. Il ne vise que les transferts de biens à des personnes se trouvant dans des relations ou des situations particulières, et seulement lorsque le transfert est en contrepartie d’une valeur inférieure à la juste valeur marchande des biens transférés. Comme le paragraphe 160(1) s’applique dans des circonstances précises et limitées, l’intention du législateur n’est pas obscure. Le législateur voulait que le ministre puisse recouvrer les montants transférés dans ces circonstances limitées afin de régler l’obligation fiscale du premier contribuable, auteur du transfert. Compte tenu des circonstances entourant de telles transactions, il est clair que le législateur souhaitait qu’il n’y ait pas de délai de prescription ni aucune autre condition applicable au moment de l’établissement de la cotisation par le ministre. [par. 92]

Le ministre dispose du pouvoir discrétionnaire d’établir une cotisation à l’égard d’un contribuable en tout temps. Cela ne veut pas dire que l’exercice de ce pouvoir ne peut jamais faire l’objet d’un contrôle. Toutefois, en raison du terme « en tout temps » à l’art. 160 LIR , la longueur du délai écoulé avant qu’il soit décidé d’établir une cotisation à l’égard d’un contribuable ne suffit pas à fonder un contrôle judiciaire, sauf, peut‑être, s’il s’agit d’autoriser un recours comme le mandamus pour inciter le ministre à faire preuve de diligence raisonnable une fois l’avis d’opposition déposé. De plus, en l’espèce, les allégations de fait dans la déclaration n’expliquent pas pourquoi il aurait été impossible d’examiner les questions relatives à l’obligation fiscale, tant en ce qui a trait à la cotisation fiscale sous‑jacente établie à l’encontre de York qu’aux cotisations établies à l’égard des intimés au cours d’une procédure d’appel normale.

Dans de telles circonstances, les tribunaux de révision ne doivent ouvrir la voie aux recours en contrôle judiciaire qu’avec beaucoup de circonspection. Il y a lieu de protéger l’intégrité et l’efficacité du système de cotisation et d’appel en matière fiscale. Le Parlement a édifié une structure complexe pour assurer le traitement d’une multitude de revendications se rapportant au fisc, et cette structure s’appuie sur un tribunal spécialisé et indépendant, la Cour canadienne de l’impôt. On ne saurait permettre que le contrôle judiciaire serve à créer une nouvelle forme de procédure connexe destinée à contourner le système d’appel établi par le Parlement en matière fiscale ainsi que la compétence de la Cour de l’impôt. Dans ce contexte, le contrôle judiciaire devrait demeurer un recours de dernier ressort.

Pour ces motifs, le pourvoi est accueilli, le jugement de la Cour d’appel fédérale est infirmé et le jugement du juge des requêtes est rétabli, avec dépens.