Communications, Energy and Paperworkers Union of Canada v. Native Child and Family Services of Toronto

La juge Abella — Native Child and Family Services of Toronto (« Native Child ») est une société d’aide à l’enfance qui offre des services aux familles autochtones de Toronto. En 2007, le Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier a présenté au Conseil canadien des relations industrielles une demande d’accréditation en tant qu’agent négociateur pour tous les employés de Native Child, à l’exception des étudiants des superviseurs et des cadres supérieurs. Native Child a contesté la demande, plaidant que ses relations de travail relevaient de la compétence exclusive de la province.

Le Conseil a rejeté l’opposition de Native Child, concluant que les relations de travail faisaient partie intégrante de la compétence fédérale principale sur les « Indiens » en vertu du par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 et étaient donc assujetties au Code canadien du travail , L.R.C. 1985, ch. L‑2 (ordonnance no 9289‑U en date du 23 novembre 2007). En appel, le juge Sexton a plutôt conclu que les relations de travail de Native Child étaient de compétence provinciale (2008 CAF 338, 382 N.R. 330) et je suis d’accord avec lui.

Comme dans le pourvoi connexe NIL/TU,O Child and Family Services Society c. B.C. Government and Service Employees’ Union, 2010 CSC 45, [2010] 2 R.C.S. 696, la question en litige est de savoir qui, du gouvernement provincial ou fédéral, a compétence sur les relations de travail de l’agence. Comme nous l’avons indiqué dans NIL/TU,O, il faut présumer que les relations de travail relèvent de la compétence de la province. La compétence fédérale est une exception qui n’entre en jeu que lorsque l’application du « critère fonctionnel » permet à juste titre de considérer les activités d’une entité comme étant de nature fédérale.

En 1986, Native Child a été constituée sous le régime de la Corporations Act, L.R.O. 1980, ch. 95, de l’Ontario, dans le but d’offrir [traduction] « une qualité de vie, un bien‑être et du soutien » à la communauté autochtone de Toronto en dispensant des services d’aide à l’enfance et de soutien à la famille qui sont « adaptés à leur culture » et qui respectent « les valeurs suprêmes des Autochtones, la famille élargie et le droit à l’autodétermination » (C.U.P.E. c. Native Child and Family Services of Toronto, [1995] O.L.R.D. No. 4298 (QL), par. 3).

En 1987, Native Child et le ministre des Services sociaux et communautaires de l’Ontario ont conclu une entente qui reconnaissait Native Child comme un fournisseur de services autorisé en vertu de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille, L.R.O. 1990, ch. C.11 (la « Loi »). La Loi régit la prestation de tous les services d’aide à l’enfance dans la province, et le par. 7(1) confère au gouvernement provincial le pouvoir de conclure des ententes avec des personnes, des municipalités et des agences relativement à la fourniture de services d’aide à l’enfance et de soutien à la famille, ainsi que le pouvoir de verser au titre de ces services des montants prélevés sur les affectations budgétaires de la Législature. Aux termes de l’entente, Native Child était une [traduction] « agence communautaire dirigée par des Autochtones » (C.U.P.E., par. 3) qui devait offrir aux enfants et aux familles autochtones dans la communauté urbaine de Toronto des services de soutien, de prévention et de défense des droits. En tant que fournisseur de services, Native Child devait conclure chaque année une entente de services avec le gouvernement provincial, lequel approuvait poste par poste le budget de Native Child en vue de son financement.

En 2004, le ministre des Services à l’enfance et à la jeunesse de l’Ontario a désigné Native Child comme société d’aide à l’enfance aux termes du par. 15(2) de la Loi, qui prévoit ce qui suit :

Le ministre peut désigner une agence agréée comme société d’aide à l’enfance dans un territoire précisé et il peut déterminer l’ensemble ou une partie des fonctions précisées au paragraphe (3) que cette société exercera. Il peut imposer des conditions dans l’acte de désignation et les modifier, les annuler ou en imposer de nouvelles. Il peut modifier l’acte de désignation afin de préciser que la société n’est plus désignée pour exercer une fonction particulière précisée au paragraphe (3) ou que le territoire sur lequel elle exerce sa compétence n’est plus le même.

En s’acquittant de ses fonctions aux termes de la Loi, Native Child est tenue de se conformer aux objectifs, aux normes et aux procédures prévues par la Loi, plus particulièrement à l’objet primordial de la Loi qui consiste à « promouvoir l’intérêt véritable de l’enfant, sa protection et son bien‑être » (par. 1(1), 1(2) et 15(4)). En tant que société d’aide à l’enfance, Native Child est notamment chargée de faire enquête sur les allégations ou les preuves selon lesquelles des enfants qui ont moins de 16 ans ou qui sont confiés aux soins ou à la surveillance d’une société peuvent avoir besoin de protection; de protéger, en cas de besoin, les enfants qui ont moins de 16 ans ou qui sont confiés aux soins ou à la surveillance d’une société; d’offrir aux familles des services d’orientation, de consultation et d’autres services pour protéger les enfants ou pour empêcher que surviennent des situations qui nécessitent cette protection; de fournir des soins aux enfants qui lui sont confiés à cette fin en vertu de la Loi; d’exercer une surveillance sur les enfants qui lui sont confiés à cette fin en vertu de la Loi; de placer des enfants en vue de leur adoption; et d’exercer toute autre fonction conférée par la Loi (par. 15(3)). Certains des services de soutien touchent la santé mentale des enfants, le bien‑être de la famille, l’éducation des parents, l’éducation de la petite enfance et la sensibilisation des jeunes et comprennent un programme de soins conformes aux traditions, un programme destiné aux femmes et aux enfants victimes d’abus sexuels, un camp d’été et un programme d’aide aux mères.

À Toronto, Native Child partage la responsabilité de la prestation de services d’aide à l’enfance avec les agences Children’s Aid Society of Toronto, Catholic Children’s Aid Society of Toronto et Jewish Children’s Aid Society. Les Autochtones qui vivent à Toronto peuvent obtenir des services d’aide à l’enfance de l’une ou l’autre de ces agences — ils ne dépendent pas uniquement de Native Child.

Il ressort du dossier que le gouvernement fédéral a versé des fonds à Native Child, mais que la province, grâce à des contributions municipales et non gouvernementales, finance la majeure partie des activités de Native Child. Aucune bande indienne ne prend formellement part à l’administration de Native Child, bien que ses employés et administrateurs soient surtout des Autochtones.

À mon avis, la nature des activités de Native Child consiste à fournir des services d’aide à l’enfance. Ces activités relèvent de la compétence provinciale. Native Child, qui est entièrement régie par la Loi sur les services à l’enfance et à la famille, est une société d’aide à l’enfance pleinement intégrée et désignée par la province pour offrir, à Toronto, des services conformément aux normes prévues sur la Loi. Sa principale activité, comme l’a affirmé Native Child, consiste à [traduction] « fournir des services à l’enfance et à la famille conformément aux niveaux prescrits par la loi provinciale de la même façon et avec le même degré de professionnalisme que toutes les agences “sœurs” de la province ».

On a toutefois soutenu que le caractère autochtone des activités de Native Child fait d’elle une entreprise fédérale en vertu du par. 91(24). Or, comme la Cour l’a expliqué dans NIL/TU,O, la mission d’une agence d’aide à l’enfance réglementée par la province consistant à offrir aux clients et communautés autochtones des services efficaces et adaptés à leur culture ne change rien au fait que la fonction essentielle de l’agence est de fournir des services d’aide à l’enfance, ce qui est une fonction provinciale. Il ne fait aucun doute que l’identité des clients de Native Child influence, et devrait influencer, la façon dont l’agence dispense ses services, mais cela ne modifie pas la nature essentielle de ses activités.

Pour ces motifs et ceux énoncés dans NIL/TU,O, je suis d’avis que la présomption de compétence provinciale en matière de relations de travail n’a pas été écartée. Je suis donc d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Version française des motifs de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie et Fish rendus par

La Juge en chef et le juge Fish — En nous fondant sur la démarche exposée dans nos motifs dans le pourvoi connexe NIL/TU,O Child and Family Services Society c. B.C. Government and Service Employees’ Union, 2010 CSC 45, [2010] 2 R.C.S. 696, nous sommes d’accord avec la juge Abella pour conclure que les services axés sur la culture qu’offre la société intimée ne relèvent pas, pour ce qui est des relations de travail, de la compétence fédérale.

Nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi.