La
Version française des motifs rendus par
Le juge Stevenson (dissident)
Le juge Stevenson (dissident) ‑‑ J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mon collègue le juge La Forest et, avec égards, je ne suis pas d'accord avec lui sur trois points. À mon avis:
1. La Couronne n'est pas liée par la Loi sur la protection des eaux navigables , L.R.C. (1985), ch. N‑22 ("L.P.E.N. ").
2. La Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 18, a commis une erreur en modifiant la décision du juge des requêtes, prise dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, de ne pas accorder le bref de prérogative.
3. Les appelants ne devraient pas être contraints de payer les dépens comme entre procureur et client.
Je suis d'accord avec son analyse des questions constitutionnelles et avec son interprétation des dispositions de mise en {oe}uvre du Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement, DORS/84‑467.
1. L'immunité de la Couronne
En l'espèce, la question est simple: la Couronne est‑elle liée par la L.P.E.N. ? Pour les fins de la présente analyse, je n'établis pas de distinction entre les Couronnes fédérale et provinciales. La Couronne est indivisible à cette fin: Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1989] 2 R.C.S. 225, aux pp. 272 et 273.
Conformément à la Loi d'interprétation , L.R.C. (1985), ch. I‑21 (auparavant S.R.C. 1970, ch. I‑23), nul texte législatif ne lie la Couronne, sauf dans la mesure qui y est mentionnée ou prévue. La portée de ces termes a été interprétée dans l'arrêt Alberta Government Telephones, à la p. 281:
Il me semble que les termes "mentionnée ou prévue" contenus à l'art. 16 [maintenant l'art. 17] peuvent comprendre: (1) des termes qui lient expressément la Couronne ("Sa Majesté est liée"); (2) une intention claire de lier qui, selon les termes de l'arrêt Bombay, "ressort du texte même de la loi", en d'autres termes, une intention qui ressorte lorsque les dispositions sont interprétées dans le contexte d'autres dispositions, comme dans l'arrêt Ouellette, précité; et (3) une intention de lier lorsque l'objet de la loi serait "privé [. . .] de toute efficacité" si l'État n'était pas lié ou, en d'autres termes, s'il donnait lieu à une absurdité (par opposition à un simple résultat non souhaité). Ces trois éléments devraient servir de guide lorsqu'une loi comporte clairement une intention de lier la Couronne.
Toutes les parties sont d'avis que la L.P.E.N. ne renferme pas de termes qui "lient expressément" la Couronne. À mon avis, on ne peut soutenir qu'il existe une intention claire de lier la Couronne, qui "ressort du texte même de la loi". En prenant cette décision, on doit se limiter à ce que dit le texte législatif. Nous ne devons pas oublier que l'arrêt Province of Bombay v. Municipal Corporation of Bombay, [1947] A.C. 58 (C.P.) n'est plus applicable compte tenu des dispositions expresses de la Loi d'interprétation , sauf dans la mesure où il est adopté comme dans l'arrêt Alberta Government Telephones, qui, à mon avis, est l'arrêt de principe.
La Société intimée doit en conséquence démontrer que la L.P.E.N. serait privée de toute efficacité ou donnerait lieu à une absurdité si la Couronne n'était pas liée. Je dois garder à l'esprit l'arrêt Bombay, dans lequel le Conseil privé a dit que si l'intention du législateur est de lier la Couronne, [traduction] "rien de plus facile que de le dire en toutes lettres" (p. 63).
Si la Couronne n'est pas liée, cette situation donne‑t‑elle lieu à une absurdité? L'existence d'un vide ne suffit pas: Alberta Government Telephones, à la p. 283. L.P.E.N. s'applique aux entreprises privées et municipales; réflexion faite, on se rend compte qu'il existe de nombreux organismes non gouvernementaux dont les activités sont régies par la L.P.E.N. L'objet de la L.P.E.N. n'est donc pas annihilé.
Par ailleurs, les tribunaux ne concluront pas à la mauvaise foi de la Couronne lorsqu'elle exerce des activités qui pourraient à d'autres égards être réglementées.
Si la Couronne porte atteinte aux droits publics de navigation, il est possible de la poursuivre en justice. Bref, on ne peut soutenir que la L.P.E.N. sera privée d'efficacité en raison des actes de l'État. La réglementation des activités non gouvernementales est vaste et on ne peut soutenir que l'objet de la L.P.E.N. est privé d'efficacité.
Il me faut mentionner brièvement l'argument que l'appelante l'Alberta, en invoquant l'application de la L.P.E.N. , aurait accepté d'être assujettie à la réglementation en matière environnementale. Il n'y a pas d'avantage important lié à l'approbation en vertu de la L.P.E.N. Il peut y avoir ouverture à responsabilité civile. La L.P.E.N. ne confère pas expressément d'avantages. Par ailleurs, il n'est pas évident que l'approbation accordée en vertu de l'art. 5 de la L.P.E.N. écarterait la possibilité de responsabilité civile. Dans l'arrêt Champion v. City of Vancouver, [1918] 1 W.W.R. 216 (C.S.C.), le juge en chef Fitzpatrick de notre Cour a statué, aux pp. 218 et 219, que:
[traduction] Dans l'examen de l'interprétation à donner à cette loi [la L.P.E.N. , S.R.C. 1906, ch. 115], on doit se rappeler que tout ouvrage construit dans les eaux navigables ne gêne pas nécessairement la navigation de façon à constituer une obstruction illégale. Cependant, dans l'affirmative, l'ouvrage pourrait être enlevé par l'autorité compétente. En conséquence, il est à l'avantage des personnes qui se proposent de construire des ouvrages, pour lesquels il n'existe pas de sanction, de pouvoir obtenir, préalablement au début des travaux, l'approbation du gouverneur en conseil en vertu de l'art. 7; cette disposition ne fait toutefois qu'accorder une permission et ne prévoit pas de conséquences une fois l'approbation obtenue; elle ne rendrait certainement pas légal un ouvrage qui serait illégal. Toute atteinte à un droit public de navigation est une nuisance à laquelle les tribunaux peuvent mettre fin, nonobstant l'approbation qu'aurait pu donner le gouverneur en conseil en vertu de l'art. 7. [Je souligne.]
2. Le pouvoir discrétionnaire
Les redressements sollicités par la Société intimée sont discrétionnaires: Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561, à la p. 574: "On ne peut contester le principe que le certiorari et le mandamus sont par nature des recours discrétionnaires", et D. P. Jones et A. S. de Villars. Principles of Administrative Law (1985), aux pp. 372 et 373.
Une cour d'appel est justifiée d'intervenir seulement lorsque le tribunal d'instance inférieure a "commis une erreur de principe" ou "n'a pas accordé d'importance (ou qu'il n'a pas accordé suffisamment d'importance) aux considérations dont il aurait dû tenir compte.": Polylok Corp. c. Montreal Fast Print (1975) Ltd., [1984] 1 C.F. 713 (C.A.), aux pp. 724 et 725.
La Cour d'appel fédérale a clairement commis une erreur en rejetant la conclusion du juge des requêtes relativement à la question du retard, conclusion dont elle "doute" qu'elle soit bien fondée dans son principe. La Cour d'appel affirme que la Société intimée n'a eu connaissance de la décision d'accorder l'approbation en vertu de la L.P.E.N. qu'environ deux mois avant que les procédures ne soient entamées. En fait, l'intimée avait été mise au courant de l'approbation quelque 14 mois auparavant et les principaux promoteurs de la Société le savaient même avant.
La common law a toujours exigé du requérant qu'il agisse avec diligence lorsqu'il sollicite des recours extraordinaires:
En raison de leur caractère discrétionnaire, les recours en révision judiciaire, extraordinaires ou ordinaires, doivent être exercés avec diligence. Comme le rappelait dans un langage imagé le juge Donaldson, de la Cour d'appel de l'Angleterre, dans R. v. Aston University Senate [[1969] 2 Q.B. 538, à la p. 555]: [traduction] "Les réparations par voie de brefs de prérogative sont de nature exceptionnelle et ils ne devraient pas être mis à la disposition de ceux qui tardent à exercer leurs droits".
(R. Dussault et L. Borgeat, Traité de droit administratif (2e éd. 1989), t. III, à la p. 660.)
À mon avis, les requêtes en annulation déposées par le procureur général sont sujettes au pouvoir discrétionnaire des tribunaux tout autant que le sont sans conteste ses requêtes pour l'obtention d'un bref de prohibition ou ses demandes de jugement déclaratoire. La présente cause est éminemment propice à l'exercice du pouvoir discrétionnaire qui permet de refuser le redressement demandé par le procureur général. Au premier rang des facteurs qui m'inclinent en ce sens il y a le retard inexpliqué de deux ans qui a précédé la contestation de la décision du Tribunal antidumping. [Je souligne.]
L'importance d'agir avec diligence dans les demandes de bref de prérogative a également été reconnue dans la plupart des textes législatifs qui régissent maintenant la révision judiciaire. Par exemple, la Loi sur la procédure de révision judiciaire de l'Ontario, L.R.O. 1990, ch. J.1, permet à un tribunal de proroger le délai fixé pour présenter une requête en révision judiciaire, mais seulement s'il est convaincu qu'il existe à première vue un motif pour accorder le redressement et qu'aucune personne touchée par la prorogation ne subira de préjudice grave (art. 5). En vertu de la Judicial Review Procedure Act de la Colombie‑Britannique, R.S.B.C. 1979, ch. 209, une demande de révision judiciaire peut être prescrite par l'écoulement du temps dans le cas où un tribunal estime que le retard causerait un préjudice important (art. 11). Le paragraphe 28(2) de la Loi sur la Cour fédérale , L.R.C. (1985), ch. F‑7 , dispose que toute demande de révision judiciaire devant la Cour d'appel fédérale doit être présentée dans les dix jours qui suivent la première communication de la décision ou de l'ordonnance attaquée. Ce délai ne peut être prorogé qu'avec l'autorisation de la cour. En Alberta, le par. 753.11(1) des Alberta Rules of Court (Alta. Reg. 390/68) dispose que si le redressement sollicité est l'annulation d'une décision ou d'un acte, la demande de révision judiciaire doit être déposée et signifiée dans les six mois qui suivent la décision ou l'acte en question. Enfin, l'art. 835.1 du Code de procédure civile du Québec, L.R.Q., ch. C‑25, qui s'applique à tous les recours extraordinaires, dispose que la requête doit être signifiée "dans un délai raisonnable". La Cour d'appel du Québec a statué dans l'arrêt Syndicat des employés du commerce de Rivière‑du‑Loup (section Émilio Boucher, C.S.N.) c. Turcotte, [1984] C.A. 316, à la p. 318: "Cet article [835.1] n'a fait que codifier la règle de la common law que ce recours doit être exercé dans un délai raisonnable."
Au moment où le présent recours a été exercé, le barrage était complété à 40 pour 100. Un bon montant de deniers publics avait déjà été dépensé. Il est établi que les membres de la Société intimée étaient au courant de l'approbation accordée sous le régime de la L.P.E.N. avant le mois de février 1988. Même s'ils ne l'étaient pas, la Société intimée aurait pu intenter son action au début de 1988. À cette époque, les travaux importants de construction n'avaient pas encore commencé. Si la Société intimée avait alors intenté ses poursuites au lieu de le faire en avril 1989, l'appelante l'Alberta aurait été en bien meilleure position pour évaluer objectivement tout risque juridique lié à la poursuite des travaux. Face à l'éventuelle invalidité de l'approbation du fédéral, elle aurait bien pu décider alors de ne pas investir les deniers publics comme elle l'a fait.
Après avoir consacré de nombreuses années à une planification intense, tenu d'innombrables audiences publiques, réalisé un grand nombre d'études et de rapports en matière d'environnement et établi divers conseils et comités chargés de l'examen des propositions présentées, l'appelante l'Alberta s'est lancée dans une entreprise d'envergure pour répondre aux besoins de ses électeurs. Elle l'a fait aux frais du public, mais après avoir été avisée par le gouvernement fédéral qu'elle pouvait légitimement le faire. Le barrage de la rivière Oldman nécessite certes une administration globale. Sa construction comporte également un nombre important de contrats avec des tiers. Compte tenu de l'envergure du projet et des intérêts en jeu, il n'était pas raisonnable que la Société intimée attende 14 mois avant de contester la décision du ministre des Transports. Dans le présent contexte, la Société intimée devait absolument respecter l'obligation de diligence de la common law.
Si la Société intimée avait agi d'une façon plus diligente, l'appelante l'Alberta aurait pu évaluer sa position sans tenir compte de l'engagement économique et administratif qui était mis en {oe}uvre au moment où les présentes procédures ont été intentées. Il est impossible de conclure que l'appelante l'Alberta n'a pas subi de préjudice en raison du retard. Par ailleurs, le juge des requêtes a évalué le préjudice et a statué que rien ne justifiait d'attendre pour entamer la présente contestation que le barrage soit complété pour près de 40 pour 100.
On exige que les auteurs d'une demande de bref de prérogative agissent avec diligence pour permettre aux intimés de donner suite au pouvoir qui leur est conféré. Le requérant ne peut justifier son retard en soutenant que l'intimé a fait ce qu'il avait légalement le droit de faire. Ce point de vue favoriserait les retards et induirait en erreur les personnes qui ont l'intention de présenter une demande de bref de prérogative.
Mon collègue le juge La Forest accorderait également une certaine importance au fait que l'appelante l'Alberta était au courant de l'opposition de la Société intimée et des autres parties en raison des autres contestations infructueuses intentées par celles‑ci. À mon avis, ces contestations ne sont aucunement pertinentes en l'espèce. Elles étaient toutes mal fondées et l'appelante l'Alberta n'avait pas à s'attendre que ces poursuites connexes et incidentes laissaient présager une contestation fondamentale du permis initial. Le fait que des détracteurs manifestent du mécontentement au sujet d'un train en marche ne nous met pas en garde contre la possibilité qu'ils en contestent l'autorisation de mise en route. À mon avis, le juge des requêtes n'avait pas à tenir compte de ces activités. Aucune des activités de la Société ou de ses membres n'empêchait la Société intimée d'entamer la présente contestation.
Les activités mentionnées par mon collègue étaient qualitativement différentes de celles visées par la présente action et n'ont aucune pertinence en l'espèce. Les demandes de bref de certiorari présentées par la Société intimée en octobre 1987 et au début de 1988 visaient des permis provisoires délivrés par le ministre de l'Environnement de l'Alberta, sous le régime de la Water Resources Act, R.S.A. 1980, ch. W‑5, de cette province. La demande auprès de l'Energy Resources Conservation Board de l'Alberta portait sur les aspects hydroélectriques du barrage. La dénonciation faite sous serment devant un juge de paix mentionnait une infraction de la Loi sur les pêches , L.R.C. (1985), ch. F‑14 .
Le présent pourvoi porte sur la constitutionnalité et l'applicabilité du Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement. Il soulève des questions nouvelles et différentes. Les efforts déployés auparavant par la Société intimée n'étaient pas des préliminaires nécessaires; il s'agissait là de recours distincts et différents du redressement sollicité en l'espèce. À mon avis, pour déterminer s'il devait exercer son pouvoir discrétionnaire contre la Société intimée, le juge en chef adjoint Jerome devait examiner seulement les facteurs qui, selon lui, se rattachaient directement à la demande dont il était saisi. Il était clairement le mieux placé pour évaluer la pertinence de ce que les parties lui ont présenté. On n'est justifié d'intervenir à l'égard de l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, que si l'on peut affirmer avec certitude qu'il a eu tort de procéder ainsi. Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis de conclure que l'on n'a pas satisfait à ce critère en l'espèce.
3. Les dépens
À mon avis, il n'est pas justifié d'adjuger les dépens comme entre procureur et client en faveur de la Société intimée. En règle générale devant notre Cour, la partie qui a gain de cause a droit aux dépens sur la base des frais entre parties. C'est la règle que les tribunaux d'instance inférieure ont appliquée. Mon collègue propose une adjudication des dépens comme entre procureur et client dans toutes les cours. Rien n'indique que les tribunaux d'instance inférieure ont commis une erreur et je ne vois pas pourquoi il faudrait déroger à notre règle générale. Les groupes d'intérêt public doivent être disposés à se plier aux mêmes principes que les autres plaideurs. Si l'on établissait des règles spéciales pour ces groupes, on mettrait en danger l'application d'un important principe: ceux qui intentent des poursuites doivent être disposés à accepter une certaine responsabilité quant aux dépens. En l'espèce, je ne vois rien qui justifie d'imposer aux contribuables qu'ils assument les dépens comme entre procureur et client pour le compte de cette partie.
4. Conclusion
Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi avec dépens.
Pourvoi rejeté, sauf qu'il ne sera pas délivré de bref de la nature d'un mandamus ordonnant au ministre des Pêches et des Océans de se conformer au Décret sur les lignes directrices. Le juge Stevenson est dissident.
Procureurs de l'appelante Sa Majesté la Reine du chef de l'Alberta: Milner & Steer, Edmonton.
Procureur des appelants le ministre des Transports et le ministre des Pêches et des Océans: John C. Tait, Ottawa.
Procureurs de l'intimée: Gowling, Strathy & Henderson, Ottawa.
Procureurs de l'intervenant le procureur général du Québec: Jean‑K. Samson, Alain Gingras et Denis Lemieux, Ste‑Foy.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick: Le procureur général du Nouveau‑Brunswick, Fredericton.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Manitoba: Le procureur général du Manitoba, Winnipeg.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Le procureur général de la Colombie‑Britannique, Victoria.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Brian Barrington‑Foote, Regina.
Procureur de l'intervenant le procureur général de Terre‑Neuve: Paul D. Dicks, St. John's.
Procureur de l'intervenant le ministre de la Justice des Territoires du Nord‑Ouest: Le ministère de la Justice, Yellowknife.
Procureurs de l'intervenante la Fraternité des Indiens du Canada/Assemblée des Premières Nations: Hutchins, Soroka & Dionne, Montréal.
Procureurs de l'intervenante la Nation denée et l'Association des Métis des Territoires du Nord‑Ouest: McCuaig Desrochers, Edmonton.
Procureurs de l'intervenant le Conseil national des autochtones du Canada (Alberta): McCuaig Desrochers, Edmonton.
Procureurs des intervenants le Sierra Legal Defence Fund, l'Association canadienne du droit de l'environnement, le Sierra Club of Western Canada, Survie culturelle (Canada), et les Amis de la Terre: Gregory J. McDade, Vancouver; Judith B. Hanebury, Calgary.
Procureur de l'intervenante l'Alberta Wilderness Association: Martin W. Mason, Ottawa.
Arrêts cités
- Alberta Government Telephones v. (Canada) Canadian Radio-television and Telecommunications Commission 19731-1989-08-14 pp 272
- Nous ne devons pas oublier que l'arrêt Province of Bombay v. Municipal Corporation of Bombay A.C. 58
- L.P.E.N. écarterait la possibilité de responsabilité civile. Dans l'arrêt Champion v. City of Vancouver 1 W.W.R. 216
- Harelkin v. University of Regina item-2633-1979-03-30
- P.P.G. Industries Canada Ltd. v. A.G. of Canada item-6218-1975-11-27 pp 749