Majorité
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Cory
Le juge Cory ‑‑ Le présent pourvoi soulève deux questions. Premièrement, il faut déterminer si le Conseil canadien des relations du travail (le «Conseil») avait compétence pour conclure que l’unité de négociation proposée par le Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 («SIDM») n’était pas habile à négocier collectivement. Deuxièmement, si le Conseil avait cette compétence, il faut décider si sa décision était manifestement déraisonnable?
Les faits
Comme cela est si souvent le cas, un rappel des faits est essentiel à la compréhension des questions en litige et à leur résolution.
Les expéditions de grains à partir des terminaux de l’Ouest, à Vancouver et à Prince Rupert, ont toujours été d’une grande importance économique pour le pays. Pourtant, les relations du travail dans ce secteur ont été difficiles et tumultueuses. Dès 1951, les employeurs exploitant les divers terminaux céréaliers de la côte ouest, dans le port de Vancouver, avaient mené des négociations collectives coordonnées. Cela a mené, en 1957, à la formation de la British Columbia Terminal Elevator Operators’ Association (l’«Association»). En 1977, le Conseil a désigné l’Association comme étant l’employeur aux fins du Code canadien du travail , en ce qui concernait tous ses membres, soit l’Alberta Wheat Pool, la Pioneer Grain Terminal Ltd., la Saskatchewan Wheat Pool, l’United Grain Growers Ltd. et la Pacific Elevators Ltd.
En 1980, Prince Rupert Grain Ltd. (l’appelante) est devenue membre de l’Association. Elle était représentée par l’Association lors des négociations et a été partie aux conventions collectives sectorielles négociées entre 1980 et 1983. Bien qu’il n’ait jamais désigné officiellement Prince Rupert Grain comme membre de l’Association, le Conseil a expressément conclu que, dans ses relations de travail, elle avait agi comme un membre de fait de l’Association, ce qui n’a pas été contesté par le SIDM. Pour les fins des présents motifs, Prince Rupert Grain sera considérée comme membre de l’Association. On ne conteste pas non plus la conclusion du Conseil que Prince Rupert Grain s’est «associée étroitement aux autres membres de l’Association pour la négociation collective» ((1994), 93 di 164, à la p. 172).
En 1983, le SIDM a demandé au Conseil à être accrédité comme agent négociateur des contremaîtres de trois membres de l’Association, soit la Saskatchewan Wheat Pool, l’Alberta Wheat Pool et la Pioneer Grain Terminal Ltd., à leurs terminaux respectifs dans le port de Vancouver. À l’époque, le Conseil a rejeté la demande du syndicat et a indiqué que l’unité habile à négocier collectivement était composée de tous les contremaîtres de tous les membres de l’Association, dont le membre de fait Prince Rupert Grain. Bien qu’un scrutin de représentation ait été ordonné à l’égard des employés faisant partie de l’unité multipatronale, l’appui accordé au SIDM a été insuffisant pour lui permettre d’obtenir l’accréditation. Le SIDM n’en a pas appelé de cette décision du Conseil relative à l’unité habile à négocier.
Nous n’avons pas à nous pencher sur les conflits de travail qui sont survenus chez Prince Rupert Grain à la suite de la construction d’un nouveau terminal très informatisé et de la fermeture de l’ancien terminal.
En mai 1993, le SIDM a présenté au Conseil une demande d’accréditation comme agent négociateur d’une unité formée des contremaîtres de Prince Rupert Grain. Le Conseil a rejeté la demande. Ce refus a éventuellement entraîné le présent pourvoi.
Décision du Conseil et arrêt de la Cour d’appel fédérale
Conseil canadien des relations du travail (1994), 93 di 164
Le Conseil a examiné l’affaire en profondeur et a exposé des motifs mûrement réfléchis. Le Conseil a expressément reconnu l’importance du secteur de la manutention des grains pour le Canada. Il a fait des observations sur les arrêts de travail fréquemment survenus dans le passé et sur l’incidence malheureuse qu’ils ont eue sur les expéditions de grains. Il a souligné le besoin de stabilité des relations du travail dans ce secteur, qui devait être soupesé en fonction de la nécessité de donner aux employés accès à la négociation collective grâce à des unités habiles à négocier.
Le Conseil a fait l’historique des négociations collectives entre les exploitants de terminaux céréaliers dans le port de Vancouver et leurs employés. Il a mentionné la demande d’accréditation que le SIDM a présentée, en 1983, afin de représenter les contremaîtres de trois terminaux du port de Vancouver, et il a fait observer qu’il avait rejeté l’unité de négociation proposée en faveur d’une unité comprenant les contremaîtres de toutes les sociétés membres de l’Association. Il a noté que, dans les procédures engagées en 1986 et 1987, le Grain Workers Union, section locale 333, et Prince Rupert Grain se sont, à tour de rôle, opposés à l’unité multipatronale. Il a également souligné que, contrairement aux positions diamétralement opposées qui avaient été prises dans le cadre des procédures antérieures, l’Association, Prince Rupert Grain et la section locale 333 étaient désormais toutes favorables à une unité multipatronale. Le Conseil fait remarquer, à la p. 169:
En ce qui concerne la présente demande, tant l’Association que la section locale 333 se sont prononcées catégoriquement en faveur de l’unité multipatronale plus grande. Elles soutiennent que l’actuelle unité multipatronale de fait, dans laquelle sont regroupés les employés affectés à l’exploitation, y compris ceux de Prince Rupert Grain, constitue une preuve de la stabilité qu’apporte une unité élargie.
Les positions adoptées par la section locale 333 et l’employeur dans la présente affaire contrastent nettement avec leurs positions dans les demandes présentées en 198[6] et 198[7].
Le Conseil a très clairement reconnu que, pour déterminer si une unité de négociation proposée est habile à négocier collectivement, il lui fallait établir l’équilibre entre deux objectifs du Code canadien du travail , L.R.C. (1985), ch. L-2 . Premièrement, il y a le droit fondamental d’accès à la négociation collective, y compris le droit de former une unité de négociation, que possèdent les employés. Deuxièmement, il y a la nécessité de créer une unité habile à négocier collectivement qui favorisera la paix et la stabilité industrielles. Lorsqu’il a pris en considération ces deux objectifs importants et fondamentaux, le Conseil a accordé une importance considérable au régime de fait de négociation collective qui existait déjà. Dans le cadre de ce régime, les droits des employés de l’appelante avaient été bien représentés lors des négociations avec l’Association. Le Conseil a fait remarquer que les contremaîtres de l’appelante avaient suffisamment d’intérêts en commun avec les contremaîtres des autres membres de l’Association pour justifier leur inclusion dans la même unité de négociation. À ce sujet, il affirme, à la p. 171:
. . . dans les cas où un régime de négociation collective est en place, la stabilité industrielle doit peser plus lourd dans la balance. Agir autrement serait faire fi des problèmes et de l’instabilité que de multiples unités risqueraient éventuellement de provoquer.
Le Conseil a tout à fait à bon droit souligné la grande importance que revêt le contexte factuel dans la détermination de l’unité habile à négocier. Il a souscrit aux observations formulées par la Commission des relations du travail de la Colombie‑Britannique dans Island Medical Laboratories Ltd. and H.S.A of British Columbia (1993), 19 C.L.R.B.R. (2d) 161, à la p. 187:
[traduction] La stabilité industrielle prend cependant différents aspects, selon que l’on est à l’étape initiale de l’accréditation ou à l’étape seconde ou subséquente. À l’étape initiale, le facteur de la stabilité industrielle concerne la définition de l’unité de négociation. [. . .] Cependant, à l’étape seconde ou subséquente de l’accréditation, ce facteur a un triple objet: premièrement, la définition de l’unité de négociation; deuxièmement, la multiplication des unités de négociation; troisièmement, les rapports entre les unités secondes ou subséquentes et l’employeur, mais aussi entre les unités elles‑mêmes. Plus les unités sont nombreuses, plus le risque d’instabilité industrielle est grand.
À l’étape seconde ou subséquente de l’accréditation, parmi les quatre critères énoncés dans ICBC — soit l’efficacité administrative, la mobilité latérale, la structure commune des conditions de travail et la stabilité industrielle — nous estimons que la stabilité industrielle est le plus important. Les critères d’efficacité administrative, de mobilité latérale et de structure commune des conditions de travail se réduisent tous, au fond, à un seul objet: simplifier l’application et la négociation de conventions collectives (et contribuer ainsi à la stabilité industrielle). Dans les relations du travail, il est manifeste que la multiplication des unités de négociation augmente le risque d’instabilité industrielle. [Les italiques sont de la Commission de la Colombie-Britannique.]
Le Conseil a aussi fait remarquer que, dans plusieurs de ses décisions, il avait constamment favorisé la formation d’une unité multipatronale pour les employés affectés à l’exploitation dans le secteur de la manutention des grains sur la côte ouest. Il conclut, aux pp. 172 et 173:
Dans les circonstances en l’espèce, le Conseil s’inquiète des risques d’instabilité industrielle qui pourraient se poser s’il permettait la restructuration de l’unité définie dans sa décision de 1983 et ouvrait la porte à des demandes d’accréditation d’unités chez un seul employeur composées de contremaîtres.
Pour ce qui est des employés affectés à l’exploitation, l’expérience démontre que l’unité de 1983 permet à la fois l’exercice de leurs droits par les employés et la stabilité industrielle, qui sont les deux objectifs que le Conseil doit équilibrer lorsqu’il détermine les unités. Les facteurs pris en considération par le Conseil dans ses décisions antérieures et les critères examinés dans la présente affaire nous convainquent que l’unité composée de contremaîtres déterminée habile à négocier en 1983 reste celle qui permet d’assurer tant l’exercice des droits des employés à la négociation collective que la stabilité industrielle.
Le Conseil a ensuite formulé ce qui paraît être une observation des plus judicieuses. Il a affirmé que, dans les cas où il a déjà déterminé l’unité habile à négocier collectivement (par exemple, en l’espèce, sa décision de 1983 que l’unité habile à négocier inclurait les employés de tous les membres de l’Association) et où un syndicat demande l’accréditation d’une unité différente, on devrait présenter au Conseil des éléments de preuve démontrant, par exemple, que l’unité antérieurement jugée habile à négocier est trop difficile à syndiquer. Il écrit, aux pp. 173 et 174:
. . . il n’est que raisonnable de s’attendre à ce que le syndicat porte à la connaissance du Conseil des éléments de preuve à l’appui de son affirmation selon laquelle l’unité définie par le Conseil se révèle, par tradition ou par expérience, trop difficile à syndiquer.
Le Conseil doit supposer que la définition qu’il a donnée à l’unité est appropriée. S’il présente une demande visant une unité différente, le syndicat devrait, d’un simple point de vue purement pratique, être en mesure de présenter des éléments de preuve démontrant que l’unité déjà définie n’est pas habile à négocier. Cela ne signifie pas qu’il doit s’acquitter du fardeau de la preuve, mais plutôt, pour ainsi dire, qu’il lui incombe en pratique de présenter des éléments de preuve probants.
Le Conseil a conclu qu’il n’y avait aucune preuve établissant l’existence d’une évolution récente ou de nouveaux besoins dans le domaine, ou de changements survenus dans le secteur de la manutention des grains, ou encore de difficultés liées à la syndicalisation, qui justifierait le Conseil de remplacer la définition qu’il a arrêtée en 1983, selon laquelle l’unité habile à négocier comprenait tous les contremaîtres de tous les membres de l’Association.
Il a statué qu’il valait mieux, dans l’intérêt de la stabilité industrielle, maintenir une unité regroupant les contremaîtres du terminal de Prince Rupert Grain et ceux de Vancouver.
Cour d’appel fédérale (1994), 174 N.R. 255
Le juge Stone (avec l’appui du juge McDonald)
Le juge Stone a affirmé que les deux questions qu’il fallait trancher étaient de savoir (1) si le Conseil avait agi sans compétence ou excédé sa compétence en rendant la décision en question, et (2) si la décision du Conseil devrait être annulée pour le motif qu’elle est manifestement déraisonnable, en supposant que le Conseil avait compétence pour la rendre. Examinant ces questions dans l’ordre inverse, le juge Stone a conclu que, si le Conseil avait agi conformément à sa compétence, sa décision ne serait pas alors manifestement déraisonnable et devrait être maintenue à la lumière de la clause privative contenue à l’art. 22 du Code canadien du travail .
Le juge Stone a conclu, relativement à la première question, que le Conseil avait excédé sa compétence parce que, selon lui, la décision du Conseil de rejeter la demande d’accréditation était inséparable de sa décision concernant ce qu’il croyait être l’unité habile à négocier collectivement. En définitive, le syndicat ne pourrait jamais espérer être accrédité comme agent négociateur à moins de consentir à inclure les employés touchés dans l’unité multipatronale qui, selon le Conseil, était la seule habile à négocier. Le juge Stone a conclu qu’en prenant cette décision le Conseil a excédé les limites établies par le Code. Il s’est dit lié par l’arrêt Grain Workers Union, Local 333 c. British Columbia Terminal Elevator Operators’ Association (1989), 101 N.R. 105 (C.A.F.), dans lequel on a statué que le Conseil ne peut pas imposer une unité multipatronale, en vertu de l’art. 33 du Code, à moins que le syndicat concerné n’y ait consenti. En l’espèce, selon lui, le Conseil a excédé sa compétence puisque le syndicat n’avait pas donné le consentement, requis par l’art. 33, à la décision du Conseil concernant l’unité habile à négocier.