Le jugement des Juges Abbott, Ritchie, Hall et Pigeon a été rendu par
LE JUGE PIGEON—L’intimée a été constituée en 1952 dans le but d’acquérir et posséder un immeuble à Montréal pour les fins d’un syndicat ouvrier sans personnalité juridique, International Ladies Garment Workers Union. Un terrain a été acheté sur la rue Plateau dans la ville de Montréal, au coin nord-ouest de la rue Jeanne-Mance. La construction entreprise en 1953 a été terminée en 1954. L’un des trois étages était entièrement destiné à un centre médical pour les membres du syndicat, le reste à des bureaux et salles. Au début de 1954, la disposition suivante a été décrétée par la Législature comme art. 20 du c. 66 intitulé «Loi modifiant la charte de la cité de Montréal»:
20. La cité est autorisée à décréter, par résolution de son conseil sur rapport du comité exécutif, que les terrains et les bâtiments actuels et futurs de l’ILGWU Center Inc., sur la rue Plateau, coin nord-ouest de Jeanne-Mance, sont exemptés de la contribution foncière ordinaire et annuelle en autant qu’ils servent en
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entier à des fins administratives, médicales, éducationnelles ou culturelles, pour l’International Ladies Garment Workers Union.
Le 6 mai 1954, le Conseil de Ville a passé une résolution adoptant le rapport suivant du comité exécutif en date du 1er avril:
LE COMITÉ EXÉCUTIF
a l’honneur de recommander que les terrains et les bâtiments actuels et futurs de l’ILGWU Centre Inc. soient, à compter du 1er mai 1954, exemptés de la contribution foncière et annuelle, en autant qu’ils serviront à des fins administratives, médicales, éducationnelles ou culturelles pour l’International Ladies Garment Workers Union.
L’immeuble de la rue Plateau a été parachevé et utilisé pour les fins prévues et en conséquence, l’intimée a joui de l’exemption de taxes qui lui avait été accordée.
En 1961, l’expropriation de l’immeuble de l’intimée sur la rue Plateau a été jugée nécessaire pour la construction de la Place des Arts, construction qui avait été entreprise par le Centre Sir Georges-Étienne Cartier, «corporation» constituée en vertu de la Loi 4-5 Eliz. II, ch. 24, et autorisée en vertu de la même loi à exercer des pouvoirs d’expropriation suivant les dispositions de la Charte de la Ville de Montréal. En conséquence, le 9 août 1961, un jugement a été rendu par la Cour supérieure ordonnant à la Régie des services publics de procéder à la détermination de l’indemnité. Les procédures furent retardées par une opposition dont l’intimée se désista ultérieurement. Le 2 février 1966, le rapport de la Régie fixa l’indemnité à la somme de $734,832.16. Le dernier alinéa de ce rapport se lit comme suit:
En ce qui concerne le dommage qui découlerait, selon l’exproprié, de la perte d’exemption de taxes municipales, la Régie n’a pas juridiction pour adjuger sur ce point mais elle réserve à l’exproprié tout recours auquel il pourrait prétendre devant le tribunal que de droit.
Ce rapport a été homologué par jugement de la Cour supérieure rendu par défaut de comparaître le 25 février 1966.
Il faut maintenant signaler qu’après le début des procédures d’expropriation, l’intimée n’avait
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pas manqué de se préoccuper des conséquences qui pouvaient résulter du fait qu’elle se trouvait obligée de se rétablir à un autre emplacement. Ayant acheté un terrain et entrepris la construction d’un immeuble au numéro 405 de la rue Concord, elle fit de nombreuses démarches auprès des autorités municipales.
Le 19 septembre 1962, le procureur de l’intimée informait le maire de ce que le contrôleur des exemptions soutenait que seul l’immeuble de la rue Plateau pouvait bénéficier de celle qui avait été accordée en 1954. Le 3 octobre il adressait une lettre au Directeur des services de la Ville soutenant que l’exemption suivait l’institution au nouvel emplacement mais, en dernier lieu, il disait:
[TRADUCTION] Si, toutefois, on adoptait une autre attitude à ce sujet, j’ai reçu instructions de demander respectueusement à la Ville, lorsqu’elle présentera ses prochaines modifications à la Législature du Québec, d’y inclure la modification suivante:
[TRADUCTION] «Que la Loi modifiant la charte de la cité de Montréal, soit l’art. 20, 2-3 Elizabeth II, ch. 66, intitulé «Exemption de taxes autorisée», soit modifiée par le retranchement dudit article 20 des mots «sur la rue Plateau, coin nord-ouest de Jeanne‑Mance».»
Le 8 février 1963, le Directeur des services de la Ville répondait comme suit:
[TRADUCTION] Le comité exécutif a été informé de votre communication du 3 octobre 1962 et m’a demandé de vous aviser qu’il ne s’opposerait pas à une demande du ILGWU Centre à la Législature provinciale, d’insérer la modification proposée et reproduite à la dernière page de votre lettre.
Le 24 avril 1963, la Législature édictait la disposition suivante comme art. 60 de la Loi 11-12 Eliz. II, ch. 70, intitulée «Loi modifiant la charte de la cité de Montréal»:
60. L’article 20 de la Loi 2-3 Elizabeth II, chapitre 66, est remplacé par le suivant:
«20. La cité est autorisée à décréter, par résolution de son conseil sur rapport du comité exécutif, que les terrains et les bâtiments actuels et futurs de l’ILGWU Center Inc., sur la rue Concord, sont exemptés de la contribution foncière ordinaire et annuelle aussi longtemps qu’ils servent en entier à des fins administratives, médicales, éducatives ou
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culturelles, pour l’International Ladies Garment Workers Union».
Le 27 juin 1963, en réponse à une lettre des procureurs de l’intimée réclamant toujours l’exemption, le Directeur des services de la Ville les informait qu’il soumettrait la demande à l’administration municipale dès que le nouvel immeuble serait parachevé. Finalement, cependant, le 27 avril 1964, il lui disait que le comité exécutif n’avait pas l’intention de recommander au conseil d’accorder une exemption de taxes pour l’immeuble de la rue Concord. C’est dans ces circonstances que l’intimée demanda à la Régie une indemnité spéciale pour la perte de l’exemption. On voit au dossier une lettre du 25 janvier 1965 dans laquelle un avocat de la Ville promet qu’un fonctionnaire apportera le dossier à l’audience devant la Régie des services publics.
Les procédures dont nous sommes saisis ont été instituées par action déclaratoire le 22 juillet 1966. Dans cette poursuite, la Ville de Montréal est assignée comme défenderesse, la Régie des services publics et la Régie de la Place des Arts comme mises-en-cause. Il convient de signaler que suivant la Loi de la Place des Arts (12-13 Eliz. II, ch. 19), cette dernière a succédé au Centre de Sir Georges-Étienne Cartier. Les conclusions de la poursuite sont, premièrement, à l’effet de faire reconnaître à l’intimée l’exemption de taxes accordée en 1954 relativement à l’immeuble de la rue Concord; subsidiairement, elle demande que le dossier de l’expropriation soit retourné à la Régie des services publics pour que celle-ci lui accorde une indemnité pour la perte de l’exemption ou, alternativement, qu’une somme de $175,000 soit accordée pour cette perte.
La Cour supérieure a fait droit à la première conclusion et le jugement a été confirmé par la Cour d’appel. Le motif de la décision initiale c’est essentiellement que la résolution de 1954 accordant une exemption de taxes à l’intimée est valide dans toute la mesure du pouvoir accordé à la ville:
En somme, la Cour est d’opinion que lorsque la Législature, se rendant à la demande de la demande-
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resse et de la défenderesse, a amendé l’article 20 au chapitre 66, Statuts du Québec, 2‑3 Elizabeth II, par l’article 60 du chapitre 70, 11-12 Elizabeth II, elle n’avait pas l’intention d’annuler la résolution passée le 6 mai 1954. Au contraire, il me paraît que le but de cette nouvelle loi était de ratifier cette résolution et éliminer tout doute quant à sa validité.
En appel, on a dit:
Le pouvoir que le législateur a accordé à la défenderesse n’a jamais cessé d’exister. Il le lui a conféré le 18 février 1954 (2-3 El. II, ch. 66) et il l’a confirmé et maintenu par le nouvel article 20, le 24 avril 1963 (11-12 El. II, ch. 70, art. 60 et S.R.Q. ch. 1, art. 8). La résolution de la défenderesse, adoptée le 6 mai 1954, a toujours été et est encore en vigueur.
Il me paraît à propos de considérer d’abord la situation antérieure a l’adoption de la loi de 1963. L’intimée aurait-elle pu prétendre avoir droit à l’exemption de taxes pour la propriété sur la rue Concord en vertu de la loi et de la résolution de 1954? Je ne le crois pas. Une municipalité n’a pas en principe le pouvoir d’accorder des exemptions de taxes. Elle ne peut pas exercer son pouvoir de taxation autrement que sans distinction à l’égard de toutes les propriétés imposables, à moins d’un texte de loi qui, par exception, lui permet d’agir autrement. Ici, le texte de 1954 permettait d’agir autrement seulement pour «les terrains et les bâtiments actuels et futurs de l’ILGWU Center Inc., sur la rue Plateau, coin nord-ouest de Jeanne-Mance». Il est vrai que cette description comporte un certain degré d’indétermination par suite des mots «actuels et futurs», mais il est inutile de rechercher jusqu’où cela aurait pu aller puisqu’il est évident -que l’on n’aurait pas pu aller bien loin sans sortir du cadre de la disposition.
Du reste, il faut observer que la répétition de l’article devant «bâtiments» fait que les adjectifs «actuels et futurs» qualifient ce dernier mot seulement et non le mot «terrains». Cette distinction se comprend fort bien puisque la construction n’était pas terminée lorsque la loi a été votée. Il est vrai que dans la version anglaise les mots «actual and future» sont placés devant «lands and buildings» et, par conséquent, qualifient indubitablement le tout. Mais comme il s’agit ici d’une loi d’exception qui déroge au
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principe de la taxation uniforme, j’incline à croire qu’il faut s’en tenir à la version ayant la portée la plus restreinte. Il ne paraît pas nécessaire toutefois, de prononcer définitivement sur ce point parce que, dans les deux versions, le texte limite indubitablement l’exemption possible à des terrains et bâtiments «sur la rue Plateau, coin nord-ouest de Jeanne-Mance».
La prétention de l’intimée qu’il s’agit simplement d’une adresse et non d’une description des immeubles visés est tout simplement contraire au texte. La Législature aurait évidemment pu permettre d’accorder une exemption à l’intimée pour ses immeubles actuels et futurs dans toute la ville, mais elle ne l’a pas fait.
Que dire maintenant du fait que la résolution de 1954 ne comporte aucune restriction? Cela ne pouvait évidemment pas élargir la disposition législative. Par conséquent, la résolution ne pouvait être valide qu’à la condition d’y sous-entendre la restriction imposée par la loi. Le législateur n’ayant pas autorisé l’exemption de tous immeubles dans la ville possédés par l’intimée pour les fins indiquées, mais uniquement de ceux sur la rue Plateau, coin nord-ouest de Jeanne-Mance, il est bien sûr que le conseil municipal ne pouvait pas accorder une exemption que la loi n’autorisait pas.
De plus, dans la résolution comme dans la loi, il semble bien que les mots «actuels et futurs» ne qualifient que le mot «bâtiments» de sorte qu’en l’interprétant strictement, comme il se doit, il faudrait dire que l’exemption n’était que pour les terrains que l’intimée possédait alors et les bâtiments actuels et futurs s’y trouvant.
Il faut donc conclure qu’après l’expropriation survenue en 1961, la résolution de 1954 était devenue caduque. L’intimée ne possédait plus les immeubles pour lesquels l’appelante lui avait accordé une exemption et ses nouveaux immeubles ne se trouvaient pas au seul endroit où une exemption était autorisée. De part et d’autre, on l’a parfaitement bien compris.
Venons-en maintenant à la loi de 1963. Peut-on voir dans l’art. 60 un texte qui accorde
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une exemption à l’intimée? Cela me paraît impossible car c’est aller à rencontre de ce qui fait le caractère dominant de la disposition. En effet, c’est un texte qui autorise la municipalité à accorder une exemption, ce n’est pas une ratification ou une validation comme on en voit dans d’autres articles, v.g. 54, 55, 56. Il est bien vrai que le conseil de ville n’a jamais abrogé la résolution de 1954 et que celle-ci demeure en apparence en vigueur, mais on ne peut pas la considérer comme une décision de donner suite à l’autorisation d’accorder une exemption pour la propriété de la rue Concord. En effet, il est évident qu’elle est une décision de donner suite à l’autorisation de 1954.
L’intimée invoque cependant le fait que le texte de 1963 décrète que l’article de 1954 «est remplacé» par le nouveau. Partant de là, elle veut qu’on en déduise qu’il faut lui donner le même effet que s’il avait été originairement édicté dans cette forme. Cela ne manque pas d’ingéniosité, mais ce n’est pas conforme au texte qui remplace aujourd’hui l’ancien article et n’est certainement pas rétroactif.
Parmi tous les arrêts qu’on nous a cités sur le sens du mot «remplacé», le seul qui semble présenter un intérêt est le suivant: Re Green, Re Jamael[2]. La Législature de la Nouvelle‑Écosse avait remplacé une disposition visant celui qui a gardé, possédé, donné ou consommé illégalement une boisson alcoolique par deux dispositions distinctes: la première visant le fait d’avoir gardé ou possédé, la seconde, celui d’avoir donné ou consommé. Ce changement avait été fait en disant que la disposition antérieure était abrogée et remplacée par la nouvelle. La Cour d’appel a refusé d’admettre qu’il y avait vraiment eu abrogation de la loi antérieure et, par conséquent, elle a statué que celui qui avait été condamné pour avoir possédé de la boisson en contravention du texte antérieur pouvait être trouvé coupable de récidive lors d’une condamnation pour pareille possession en vertu du nouveau texte. Pour en venir à cette conclusion on s’est fondé en particulier sur une décision
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rendue dans la Province d’Ontario dans Licence Commissioners c. The County of Frontenac[3] où Ton a jugé qu’une loi provinciale visant les dépenses engagées pour la mise à exécution d’une loi fédérale ne cessait pas d’avoir effet parce que celle-ci était abrogée et remplacée par les Statuts révisés du Canada.
Dans le cas présent, il est clair que la modification apportée par la loi de 1963 n’est pas de la nature d’une refonte. C’est un remplacement, non pas par une disposition substantiellement identique mais par une disposition qui comporte une différence importante. On est donc en présence d’un changement de substance et non pas d’une reproduction en termes identiques ou substantiellement identiques. Quand on lit l’arrêt de la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse, l’on constate que le motif déterminant c’est précisément que le nouveau texte est substantiellement identique à l’ancien. A plus forte raison, en était-il ainsi dans le cas du remplacement d’une loi antérieure par les «Statuts révisés». Ici, le cas est bien différent. Il y a un changement important et c’est véritablement une nouvelle autorisation qui a été donnée par la Législature. L’autorité à laquelle le pouvoir d’accorder une nouvelle exemption a été ainsi conféré n’a pas jugé à propos de s’en prévaloir et rien ne l’obligeait à le faire. On nous a cité divers articles de la Loi d’interprétation. Aucun d’entre eux ne vise un cas semblable.
Pour les raisons ci-dessus, il faut donc en venir à la conclusion que l’intimée n’a pas droit aux conclusions principales de son action. Il reste donc à examiner les conclusions subsidiaires.
L’exemption de taxes dont l’intimée jouissait pour une période indéterminée est devenue caduque par suite de l’expropriation de l’immeuble pour lequel elle était accordée. D’après la preuve, jamais l’administration municipale de Montréal n’a révoqué une exemption ainsi accordée. C’était donc un avantage important dont l’intimée a été définitivement privée par le
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fait de l’expropriation. A l’audition, on ne nous a indiqué aucune raison pour laquelle ce préjudice très réel ne devrait pas donner lieu à une indemnité.
Suivant l’art. 996 de la Charte de la Ville de Montréal, «l’indemnité d’expropriation comprend la valeur réelle de l’immeuble, de la partie d’immeuble ou de la servitude expropriée et les dommages résultant de l’expropriation; …» Ce droit aux dommages, en outre de la valeur réelle, est d’ailleurs la règle générale au cas d’expropriation: art. 780 (autrefois 1066 l) du Code de procédure civile). Bans Irving Oil Company Limited c. Le Roi[4], cette Cour a étudié la portée de la disposition de la loi fédérale sur l’expropriation qui reconnaît pareillement à l’exproprié le droit à des dommages. On a statué que cela comprend le droit pour l’exproprié de recouvrer, en outre de la valeur de l’immeuble, tous les frais et pertes entraînés par l’expropriation. Dans les motifs de M. le Juge Rand l’on trouve le détail du montant accordé et l’on y voit les frais de déménagement, le préjudice causé par l’interruption des opérations commerciales et, finalement, les taxes payées d’avance pour la partie de l’année restant à courir. A la p. 560, on lit:
[TRADUCTION] L’emploi du terme «dommages-intérêts» suivi des mots «et toutes autres choses faites conformément à la présente loi» indique que le terme utilisé a un sens large et qu’il est destiné à viser non seulement la valeur de l’immeuble lui-même, mais bien tout le préjudice financier qui se rattache à l’immeuble exproprié par une relation de cause à effet.
De son côté, le Juge Kerwin a énoncé le principe applicable comme suit (à la p. 556):
[TRADUCTION] Dans la cause Federal District Commission c. Dagenais (1935, R.C.É. 25), on a soutenu en Cour de l’Échiquier du Canada, devant feu le Président MacLean, qu’aucune indemnité ne pouvait être accordée pour certains chefs de réclamation parce qu’ils ne représentaient pas un droit dans les immeubles expropriés. Je ne me prononcerai pas sur le bien-fondé des chefs que le Président a énumérés et pour lesquels il a accordé une indemnité, mais je conviens comme lui qu’en la matière, le principe à
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suivre est le suivant: le propriétaire exproprié devrait, autant que possible, être laissé dans la même situation financière qu’avant l’expropriation, pourvu que le dommage, la perte ou la dépense à l’égard desquels une indemnité est réclamée soit directement attribuable à l’expropriation.
Cet énoncé se rapproche singulièrement de la règle formulée par Picard dans son Traité Général de l’Expropriation (Vol. I, p. 111):
il faut que l’exproprié soit mis à même, autant que possible, de se procurer au moyen de l’indemnité les mêmes droits et avantages que ceux dont l’expropriation le prive.
Si l’on doit considérer l’exproprié comme privé du bénéfice des taxes municipales payées d’avance pour le reste de l’année en cours lors de l’expropriation, pourquoi en serait-il autrement pour le bénéfice de l’exemption de taxes accordée pour un temps indéterminé à l’égard de l’immeuble exproprié?
En matière d’indemnité d’expropriation l’on ne s’arrête pas à considérer uniquement la valeur intrinsèque de l’immeuble. Si le bien a pour l’exproprié une valeur spéciale qui dépasse le prix du marché, il a droit à cette valeur spéciale pour lui en même temps qu’aux dommages qu’il subit. C’est pourquoi la règle qui doit servir de guide dans la fixation de l’indemnité a été formulée comme suit par M. le Juge Rand dans Diggon-Hibben Limited c. le Roi[5]:
[TRADUCTION] …le propriétaire au moment de l’expropriation est réputé sans titre, mais tout le reste demeurant inchangé, et la question est de savoir ce qu’en homme avisé, il paierait alors pour la propriété plutôt que d’en être évincé.
Il semble évident que si l’intimée avait été appelée à calculer le prix qu’elle aurait été disposée à verser plutôt que d’abandonner son immeuble, jamais elle n’aurait omis d’y faire entrer la valeur de l’exemption de taxes dont elle serait privée en le quittant. S’il n’y avait pas eu de pouvoir d’expropriation pour la construction de la Place des Arts, il est bien clair que jamais l’intimée n’aurait accepté de céder son immeuble sans compensation pour la perte de
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l’exemption. Comme le dit M. le Juge Rand dans le dernier arrêt cité (p. 715):
[TRADUCTION] On ne doit pas interpréter une loi sur l’indemnité comme si le Parlement avait voulu qu’un particulier subisse une perte du fait que, par malheur, c’est son terrain, plutôt que celui de son voisin, qui est requis pour l’utilité publique.
On ne nous a indiqué aucune raison pour laquelle le préjudice dont il s’agit ne devrait pas être considéré comme «résultant» de l’expropriation. C’est le seul fait auquel la preuve permet de l’attribuer: aucune autre cause possible n’a été suggérée. On ne peut certainement pas l’imputer à la décision de ne pas accorder pour le nouvel immeuble l’exemption autorisée par la loi de 1963, ce serait rechercher dans un fait subséquent la cause d’un préjudice qui a été subi lors de l’expropriation en 1961. La charte de la Ville rendait alors ce préjudice définitif, elle ne permettait pas d’accorder une exemption pour un immeuble autre que celui qui était exproprié. Le dommage aurait pu être réduit ou supprimé pour l’avenir si la Ville avait usé du pouvoir d’accorder une nouvelle exemption. Sa décision de ne pas le faire n’a pas causé Se préjudice, elle l’a laissé subsister. La relation de causalité me paraît donc démontrée.
Il n’est peut-être pas sans intérêt de noter que dans la jurisprudence des tribunaux des États‑Unis on trouve deux arrêts qui ont reconnu à un exproprié le droit d’être indemnisé de la perte d’une exemption de taxes municipales: Old South Association in Boston v. City of Boston[6], United States v. 205.03 Acres of Land[7].
En faisant parvenir au règistraire, pour compléter le dossier à la demande du tribunal, une copie du jugement d’homologation du rapport de la Régie des services publics, l’appelante a élevé la prétention que tout autre recours se trouvait exclu. A mon avis, il faut, quant au rapport de la Régie des services publics comme à l’égard de la loi de 1963, rechercher le sens qui se dégage de l’ensemble du texte plutôt que s’arrêter à une expression particulière. Il est clair que la Régie n’a voulu d’aucune manière se
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prononcer sur la question du droit à l’exemption de taxes et de l’indemnité à laquelle il pouvait y avoir lieu si celle-ci avait disparu.
Nous sommes donc en présence d’un cas où la Régie n’a pas fixé d’indemnité pour un dommage que l’expropriation a causé. Faire droit à l’objection soulevée par l’appelante signifierait que l’on placerait l’intimée dans la même situation que si la Régie avait statué à l’encontre de son droit à cette indemnité, alors qu’elle ne l’a pas fait. A mon avis, il y a lieu de considérer que la Régie a omis d’exercer sa compétence à l’égard de la détermination de l’indemnité due à l’intimée pour la perte de l’exemption. Dans ces conditions, l’homologation de sa décision ne doit pas avoir pour effet de priver l’intimée du droit de demander, par une procédure appropriée, qu’il soit enjoint à la Régie d’exercer sa compétence pour autant qu’elle a omis de le faire.
Toutes les parties ont été mises-en-cause, aussi bien la Régie des services publics que l’expropriante, la Régie de la Place des Arts. Il me paraît donc qu’il y a lieu de faire droit à la conclusion subsidiaire relative au renvoi de l’affaire devant la Régie des services publics pour la détermination de l’indemnité découlant de la perte de l’exemption de taxes.
Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel, et de modifier le jugement de la Cour supérieure en remplaçant le dispositif par ce qui suit:
ORDONNE que le dossier de l’expropriation des immeubles d’ILGWU Center Inc. sur la rue Plateau, coin nord-ouest de Jeanne-Mance, soit renvoyé à la Régie des services publics pour que celle-ci fixe l’indemnité payable pour la perte de l’exemption de taxes accordée par la résolution du 6 mai 1954.
Vu que l’appelante n’obtient qu’un succès mitigé, il semble convenable de ne pas adjuger de dépens.
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Appel accueilli et jugement de la Cour supérieure modifié pour faire droit à la demande subsidiaire, sans dépens, le Juge en Chef Fauteux étant dissident en partie.
Procureurs de la défenderesse, appelante: Côté, Péloquin, Mercier, Normandin, Ducharme & Bouchard, Montréal.
Procureurs de la demanderesse, intimée: Spector & Schecter, Montréal.
Procureurs des mises-en-cause: Lacroix, Viau, Bélanger, Pagé, Hébert & Mailloux, Montréal.
Notes de bas de page
- [1] [1970] C.A. 344.
- [2] 10 M.P.R. 335, (1936), 2 D.L.R. 15.
- [3] 14 O.R. 741.
- [4] [1946] R.C.S. 551.
- [5] [1949] R.C.S. 712, p. 715.
- [6] 99 N.E 235.
- [7] 251 Fed. Supp. 858.