Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Beetz a été rendu par
LE JUGE MARTLAND—Ce pourvoi porte sur la constitutionnalité de certaines lois adoptées par la législature de la province de la Saskatchewan et des règlements d’application auxquels je me référerai ci-après. Leur validité a été contestée par l’appelante, une compagnie productrice de pétrole et de gaz naturel en Saskatchewan où elle possède des baux de tenure libre, des baux de la Couronne et des droits à des redevances en outre de faire de l’exploration et du forage. Les intimés sont le gouvernement de la Saskatchewan et le procureur général de cette province. En première instance et devant la Cour d’appel de la Saskatchewan, l’appelante n’a pas réussi à faire déclarer invalide la législation précitée. Elle se pourvoit, sur autorisation de cette Cour, contre l’arrêt de la Cour d’appel.
La législation a été adoptée à la suite de la forte augmentation du prix du pétrole sur le marché mondial en 1973. L’effet de cette législation a été résumé dans les motifs de mon collègue le juge Dickson, que j’ai eu l’avantage de lire. Pour des raisons de commodité, je reprends en substance ce résumé:
Premièrement, elle assujettit les revenus de la production venant de terres en tenure libre à ce qu’on a appelé un «impôt sur le revenu minier». L’impôt est égal à 100% de la différence entre le prix reçu à la tête de puits et le «prix de base à la tête de puits», chiffre fixé par la loi et approximativement égal au prix du baril payé aux producteurs avant la crise de l’énergie. Dans les zones productives de moins de 1,280 acres, les droits d’extraction de pétrole et de gaz du propriétaire sont exemptés de l’impôt. Le ministre des Ressources minérales peut autoriser des déductions pour couvrir l’augmentation des frais de production et des frais extraordinaires de transport. Une disposition permet au Ministre de déterminer la valeur du pétrole à la tête de puits quand il est d’avis qu’il a été vendu à un prix inférieur à sa juste valeur.
[Page 551]
Deuxièmement, tout le pétrole et tout le gaz naturel de toutes les zones productives dans la province sont expropriés et assujettis à ce qu’on a appelé une «surtaxe». Sont exemptés de cette mesure les droits d’extraction de pétrole et de gaz sur des zones productives de moins de 1,280 acres appartenant à une seule personne. Bien qu’introduite par voie réglementaire et non par voie législative, la surtaxe est calculée de la même manière que l’impôt sur le revenu minier. A toutes fins pratiques, ils sont identiques, sauf une exception: pour la surtaxe, la valeur à la tête de puits est le plus élevé du prix reçu à la tête de puits et du prix du baril fixé par ordonnance ministérielle.
Les lois et règlements examinés sont:
(1) The Oil and Gas Conservation Stabilization and Development Act, 1973, S.S. 1973‑74, ci-après appelée «Bill 42»;
(2) une loi modifiant la loi précitée, c. 73, S.S. 1973-74, ci-après appelée «Bill 128»;
(3) une loi modifiant The Mineral Resources Act, c. 64, S.S. 1973-74, ci-après appelée «Bill 127»;
(4) les modifications à The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, adoptées en vertu de The Mineral Resources Act promulguées par:
a) Décret du conseil 95/74, édicté en conformité de l’art. 18 du Bill 42 et confirmé par le par. 1(a) du Bill 127;
b) Décret du conseil 1238/74, édicté en conformité de l’art. 2 du Bill 127.
En passant la législation en revue, j’examinerai le Bill 42, modifié par le Bill 128, car toutes.les modifications importantes contenues dans le Bill 128 sont rétroactives au 1er janvier 1974, date à laquelle les première et deuxième parties du Bill 42 sont entrées en vigueur. Les autres parties du Bill 42, à l’exception de la troisième, sont entrées en vigueur le 19 décembre 1974, date de la sanction royale. La troisième partie n’a pas été proclamée.
L’article 3 du Bill 42 prévoit qu’un impôt sur le revenu minier sera payé mensuellement, à partir de janvier 1974. Cet article dispose:
[TRADUCTION] 3. Un impôt sur le revenu minier sera payé chaque mois, selon les conditions ci-après indi-
[Page 552]
quées, à partir de janvier 1974, par toute personne ayant un intérêt dans le pétrole produit par un puits situé dans une zone productive.
Aux termes du par. 4(1) du Bill 42, l’impôt dû en vertu de l’art. 3 est calculé comme suit:
[TRADUCTION] 4. (1) Sous réserve de l’article 4A, l’impôt dû est un montant égal à la différence entre le prix à la tête de puits reçu pour chaque baril de pétrole produit et vendu pendant le mois et le prix de base à la tête de puits, multipliée par la part du contribuable dans le nombre de barils de pétrole produits par le puits dont il partage le pétrole ou le revenu, sous réserve de la déduction prévue à l’art. 6.
Le prix de base à la tête de puits dont il est question au paragraphe qui précède est établi à l’annexe II du Bill 42.
Le prix à la tête de puits dont il est question au par. 4(1) signifie le prix à la tête de puits d’un baril de pétrole produit en Saskatchewan et comprend la valeur à la tête de puits fixée par le Ministre en vertu de l’art. 4A. Aux termes de cet article, lorsque le Ministre est d’avis que la vente du pétrole dont le produit est assujetti à l’impôt, a été effectuée à un prix inférieur à sa juste valeur, il détermine ce que le prix à la tête de puits aurait dû être et calcule l’impôt dû à partir de ce chiffre.
Le paragraphe 4(2) prescrit que tout producteur de pétrole extrait d’un puits doit remettre chaque mois au Ministre un état de la production pendant le mois précédent; cet état doit indiquer le prix à la tête de puits reçu pour le pétrole produit, les noms et adresses de toutes les personnes ayant droit à une part du produit de la vente du pétrole, la part de chacune d’elles dans la production, par redevance ou autrement, ainsi que le montant dû relativement à chaque baril ou partie de baril pour chaque part.
La Loi prescrit également que toute personne assujettie à l’impôt peut en déduire les frais de recherche, d’exploration, etc., quand ils sont engagés avec l’approbation du Ministre ou conformément à une convention conclue avec ce dernier. En l’absence de consentement ou de convention, le Ministre peut autoriser la déduction d’une partie des frais d’exploration n’excédant pas cinquante pour cent de la totalité des frais.
[Page 553]
L’article 5 exempte des dispositions fiscales de la Loi les droits d’extraction de pétrole et de gaz du propriétaire de zones productives lorsque la superficie totale qu’il possède ou dans laquelle il a un intérêt autre qu’un bail, n’excède pas 1,280 acres.
L’article 11 rend en fait définitives toutes les décisions du Ministre relatives à l’imposition et au calcul de l’impôt, et interdit la révision de ces décisions par les tribunaux. L’article 17 autorise le lieutenant-gouverneur en conseil à édicter des règlements.
La quatrième partie du Bill 42 traite de l’expropriation des droits d’extraction de pétrole et de gaz en Saskatchewan. Aux termes de cette partie, tous les droits d’extraction de pétrole et de gaz naturel dans toutes les zones productives de la province, à l’exception de celles qui sont exemptées de l’impôt par l’art. 5, sont, à partir du 1er janvier 1974, considérés comme transférés et dévolus à la Reine du chef de la province de la Saskatchewan, sous réserve des baux existants et des charges enregistrées avant le 10 décembre 1973.
La quatrième partie dispose en outre que le titulaire d’un bail relatif à des droits d’extraction de pétrole et de gaz qui ont été expropriés, est assujetti aux art. 63 et 632? de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, ratifiés par les par. 1A et 1B de l’art. 10 de The Mineral Resources Act, soit le Bill 127. Ils ont pour effet d’assujettir la production de pétrole au paiement d’une surtaxe en conformité des art. 63 et 635 du Règlement.
La quatrième partie prévoit ensuite une indemnité en faveur des expropriés et, quand les droits expropriés ne font pas l’objet d’un bail, la législation dispose que le Ministre conférera à l’ex-propriétaire un bail de la Couronne en vertu de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, pour lui permettre de poursuivre son exploitation.
Par décret du conseil n° 410/73, les règlements régissant le paiement de redevances en vertu de baux de la Couronne ont été modifiés par l’abrogation des art. 57 à 65 inclusivement, et leur rempla-
[Page 554]
cernent par de nouveaux articles. Les nouveaux articles pertinents sont l’art. 58 et l’art. 63. La redevance payable aux termes des baux de la Couronne est établie par l’art. 58:
[TRADUCTION] 58. (1) Le pétrole et le gaz produits par les terres de la Couronne acquises en vertu des présents règlements, ou en vertu de tout règlement antérieur relatif à l’extraction de pétrole et de gaz naturel ou en vertu de tout bail ou de toute convention spéciale, autorisés ou approuvés par un décret du lieutenant-gouverneur en conseil, sont assujettis, pour chaque mois civil, à une redevance, franche et libre de toute déduction, comme suit:
a) en ce qui concerne le pétrole, à un taux établi sur la production mensuelle totale de chaque puits, fixé dans le tableau suivant et appliqué à quatre-vingt-dix-huit et douze centièmes pour cent de la production totale de ce puits:
TABLEAU
Production mensuelle en barils
Redevance de la Couronne exprimée en pourcentage
0 à 600
Production mensuelle
60
601 à 2040
Production mensuelle
5 +
120
Au-dessus de 2040
449 +.25 (Production mensuelle—2040)
x 100
Production mensuelle
Le terme de la redevance établie par l’art. 58 est fixé à l’art. 63 qui dispose:
[TRADUCTION] 63. Les dispositions relatives à la redevance fixée par les présentes seront en vigueur à partir du 1er avril 1973, pendant cinq ans pour le pétrole et pendant deux ans pour le gaz et, à l’expiration de ces périodes, jusqu’à ce que ces dispositions soient modifiées, révisées ou remplacées par le lieutenant-gouverneur en conseil.
Par décret du conseil 95/74, l’art. 63 précité a été abrogé et un nouvel article y a été substitué. La partie pertinente de ce nouvel art. 63 est le par. (1) qui impose une surtaxe. Cet article dispose:
[TRADUCTION] 63. (1) Le pétrole produit ou réputé produit par des terres de la Couronne acquises en vertu des présents règlements ou en vertu de tout règlement
[Page 555]
antérieur relatif à l’extraction de pétrole et de gaz naturel ou en vertu de tout bail ou de toute convention spéciale, autorisés ou approuvés par décret du lieutenant-gouverneur en conseil, est assujetti, pour chaque mois civil, au paiement d’une surtaxe calculée comme suit:
(pétrole produit moins redevance de la Couronne moins contribution afférente aux chemins publics) multiplié par (prix international à la tête de puits moins prix de base à la tête de puits);
Les modifications apportées par le décret en conseil 95/74 se trouvent à l’annexe I du Bill 42, dont l’art. 18 confère le pouvoir de faire des modifications; il a été déclaré que les modifications précitées ont la même force et le même effet que si elles avaient été prescrites par une loi.
La sixième partie du Bill 42 contient, à l’art. 42, une disposition qui est d’une importance considérable. Elle porte que:
[TRADUCTION] 42. A partir du 10 décembre 1973, toute personne ayant un intérêt dans des droits d’extraction de pétrole et de gaz acquis de la Couronne en vertu de la présente loi:
a) est coupable d’une infraction punissable sur déclaration sommaire de culpabilité et passible d’une amende de $1,000 pour chaque jour pendant lequel l’infraction se poursuit, lorsque, autrement que temporairement en vue d’effectuer des réparations et sans l’autorisation du Ministre, elle occasionne un arrêt de la production susceptible de causer un dommage ou une perte, présent ou futur, aux réserves prouvées récupérables;
b) est coupable d’une infraction punissable sur déclaration sommaire de culpabilité et passible d’une amende de $1,000 au moins et $10,000 au plus lorsque, sans le consentement préalable du Ministre, elle déplace du matériel de production, d’entreposage, de traitement ou de transport.
Il résulte de cet article qu’un producteur qui extrait du pétrole de terres dont la Couronne a exproprié les droits d’extraction de pétrole et de gaz, ne peut décider d’arrêter de produire le pétrole qui serait autrement assujetti à la surtaxe. Il est obligé de continuer la production, sous peine d’une lourde amende.
The Mineral Resources Act a été modifiée par le Bill 127, devenu 1973-74 (Sask.), c. 64. L’article
[Page 556]
2 de la loi modificatrice a ajouté deux paragraphes, (1A) et (1B), à l’art. 10 de la Loi. Ces paragraphes autorisent la modification de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, selon l’annexe de la Loi et, à l’exception de l’art. 63B, rendent les règlements rétroactifs au 1er janvier 1974. Le paragraphe 1B dispose que l’art. 63B du Règlement entrera en vigueur le 1er janvier 1974.
L’annexe de la Loi contient les modifications apportées par le décret du conseil 1238/74. L’article 60 et le par. 63(1), dans leur forme finale modifiée, disposent:
[TRADUCTION] 60. A moins qu’il n’en soit autrement ordonné par le Ministre, toute vente de pétrole doit inclure la part de redevance de pétrole de la Couronne et, aux fins de fixer la redevance due à la Couronne, la vente sera réputée faite à la valeur à la tête de puits établie par le Ministre.
63. (1) Le pétrole produit ou réputé produit par des terres de la Couronne acquises en vertu des présents règlements ou en vertu de tout règlement antérieur relatif à l’extraction de pétrole et de gaz naturel, ou en vertu de tout bail ou de toute convention spéciale, autorisés ou approuvés par décret du lieutenant-gouverneur en conseil, est assujetti, pour chaque mois civil, au paiement d’une surtaxe calculée comme suit:
(pétrole produit moins redevance de la Couronne moins contribution afférente aux chemins publics) multiplié par (valeur à la tête de puits, établie par le Ministre, moins prix de base à la tête de puits); …
Aux fins de l’impôt sur le revenu minier, le prix de base à la tête de puits est établi pour la période du 1er janvier 1974 au 31 mai 1974, par les annexes II et III du Bill 42. A partir du 1er juin 1974, le prix de base à la tête de puits est établi par l’art. 63B de The Petroleum and Natural Gas Regulations, autorisé et confirmé par l’annexe du Bill 127.
Aux fins du calcul de la surtaxe, le prix de base à la tête de puits est fixé par les règlements. Il en est résulté que le même prix de base à la tête de puits est utilisé de mois en mois dans la fixation de l’impôt sur le revenu minier et de la surtaxe.
Par ordonnance ministérielle WOV-01/74, le Ministre a ordonné que la valeur à la tête de puits,
[Page 557]
aux fins du paiement de l’impôt sur le revenu minier, de la redevance de la Couronne et de la surtaxe pour tout genre de pétrole brut produit en Saskatchewan, soit le plus élevé du prix reçu à la tête de puits et du prix du baril fixé par l’ordonnance.
Pendant les plaidoiries, la Cour a été informée qu’après la décision en première instance et pendant que l’affaire était en appel, l’ordonnance WOV-01/74 a été remplacée par l’ordonnance WOV-01/75. Cette dernière contient une nouvelle liste de prix plus élevés, applicables à partir de juillet 1975. Elle précise que la valeur à la tête de puits est le plus élevé du prix du baril reçu à la tête de puits et du prix fixé par l’ordonnance. Contrairement à l’ordonnance WOV-01/74, cette nouvelle ordonnance ne renvoie pas à l’impôt sur le revenu minier.
En résumé, le Bill 42 fixe un impôt sur le revenu minier qui frappe le revenu perçu sur le pétrole produit en Saskatchewan. La surtaxe s’applique à la production provenant des terres de la Couronne. Dans les deux cas, le prix de base à la tête de puits est le même, c’est-à-dire qu’il est fixé par le Ministre. Pour l’impôt sur le revenu minier, le prix de base à la tête de puits est fixé dans les annexes de la législation. Pour la surtaxe, le prix de base à la tête de puits est fixé dans les règlements. La méthode de calcul est la même dans chaque cas. Puisque le prix de base à la tête de puits a été fixé au même chiffre par la Loi ou par le règlement, et que la valeur à la tête de puits a été fixée au même chiffre par le Ministre aux fins de l’impôt sur le revenu minier et aux fins de la surtaxe, le calcul de l’impôt sur le revenu minier et celui de la surtaxe sont identiques. Si l’on donne effet à la disposition du Bill 42 concernant l’expropriation, l’impôt sur le revenu minier s’applique seulement aux terres exemptées par le par. 27(2) du Bill 42. La surtaxe s’applique aux terres dont la Couronne est propriétaire, et qu’elle possédait avant l’adoption du Bill 42, et aux droits d’extraction de pétrole qui lui sont dévolus en vertu des dispositions du Bill 42 sur l’expropriation.
La conséquence pratique de l’application de cette législation est que le gouvernement de la Saskatchewan bénéficiera de toutes les augmenta-
[Page 558]
tions de la valeur du pétrole produit dans cette province au-dessus du prix de base à la tête de puits fixé par la Loi et les règlements, qui est approximativement le même que le prix courant en 1973 avant l’augmentation des prix mondiaux du pétrole. A cet égard, il faut considérer le fait important que 98 pour cent de tout le pétrole brut produit en Saskatchewan est destiné à l’exportation, soit vers l’est du Canada soit vers les États-Unis.
L’appelante attaque la législation par deux moyens:
1. elle prétend que l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe constituent une taxation indirecte et, partant, excèdent le pouvoir de taxation de la province car les pouvoirs législatifs provinciaux sont limités à la taxation directe dans les limites de la province en vertu du par. 92(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique;
2. elle prétend que la législation est relative à la réglementation des échanges et du commerce interprovinciaux et internationaux, une matière qui relève exclusivement de la compétence législative du Parlement fédéral en vertu du par. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
Taxation directe ou indirecte
Mon collègue le juge Dickson a fait la revue de la jurisprudence la plus importante sur la distinction entre taxation directe et taxation indirecte. Il n’est pas nécessaire que je la reprenne ici. Il souligne qu’il est établi que:
La ligne de démarcation entre un impôt direct et un impôt indirect s’établit et se détermine en considérant [TRADUCTION] «la tendance générale de l’impôt et le sens ordinaire qu’il est convenu de donner à un impôt de cette tendance. La tendance générale de l’impôt est le critère pertinent».
Il souligne également que l’on considère généralement que certains types d’impôt bien définis tombent dans l’une ou l’autre catégorie. Ainsi, les droits de douane sont des impôts indirects, alors que l’impôt sur le revenu et les taxes foncières sont des impôts directs. De même, on considère, en règle générale, une taxe sur des marchandises comme un impôt indirect. L’appelante soutient que
[Page 559]
les contributions en cause ici sont des taxes sur une marchandise et se réfère à la décision du Conseil privé dans l’affaire R. c. Caledonian Collieries, Limited[2], dans laquelle lord Warrington of Clyffe a déclaré:
[TRADUCTION] Les intimés sont des producteurs de houille, une matière dont on fait le commerce. Selon leurs Seigneuries, il n’y a pas de doute que la tendance générale de l’impôt prélevé sur les sommes reçues lors de la vente de la matière qu’ils produisent et dont ils font commerce est telle qu’ils vont essayer de se faire rembourser à même le prix exigé de l’acheteur. Dans certaines circonstances, il se peut fort bien que la répercussion de l’impôt soit économiquement indésirable ou même pratiquement impossible, mais sa tendance générale n’en change pas pour autant.
On a prétendu, au nom de l’appelant, qu’au moment où la vente est conclue, l’impôt n’est pas encore dû et que, par conséquent, il ne peut être répercuté. Leurs Seigneuries ne peuvent accepter cette prétention; l’impôt devra être payé, et il n’est pas difficile de l’ajouter au prix de vente par anticipation, comme s’il avait déjà été payé.
Dans cette affaire, tout propriétaire d’une houillère était frappé d’un impôt sur le revenu brut de sa mine, à un taux ne dépassant pas 2 pour cent. Le Conseil privé a considéré que la tendance générale de l’impôt était telle qu’un propriétaire de mine voudrait le répercuter sur les acheteurs.
La taxe de vente, imposée aux vendeurs de marchandises, est généralement considérée comme un impôt indirect. En revanche, quand la taxe, bien que perçue par l’intermédiaire du vendeur, est effectivement payée par le consommateur final, elle est considérée comme un impôt direct. (Atlantic Smoke Shops Ltd. c. Conlon[3]; Cairns Construction Limited c. Gouvernement de la Saskatchewan[4].) Toutefois, en l’espèce, l’impôt frappe le producteur qui doit le payer sur le prix de vente du pétrole produit. Il s’agit d’un impôt sur les ventes, mais la prétention des intimés est qu’il ne s’agit pas d’un impôt indirect parce que la législation n’envisage pas qu’on le répercute sur l’acheteur, et vise même à empêcher qu’on le fasse.
[Page 560]
L’intimé prétend que l’impôt sur le revenu minier, comme son nom l’indique, est un impôt sur le revenu et partant, un impôt direct. Je souscris aux motifs de mon collègue le juge Dickson selon qui cet impôt n’est pas un impôt sur le revenu au sens de la jurisprudence qui déclare qu’un impôt sur le revenu est un impôt direct.
En ce qui concerne la surtaxe, l’intimé plaide qu’il ne s’agit pas d’un impôt mais d’une vraie redevance payable à la Couronne, en sa qualité de propriétaire de droits miniers, par les locataires des terres de la Couronne, autorisés à en extraire des minéraux. Pour apprécier la validité de cette prétention, il est nécessaire d’examiner la nature des liens juridiques existant entre la Couronne et les personnes assujetties à la surtaxe.
Certaines détenaient des baux d’extraction de pétrole et de gaz naturel consentis par les propriétaires de droits de tenure libre dans ces minéraux. Leur obligation de payer des redevances dépendait des conditions du bail consenti par le propriétaire. L’effet de la quatrième partie du Bill 42 est d’exproprier les droits de tenure libre sur le pétrole et le gaz naturel, sauf dans le cas de propriétaires de zones productives d’une superficie totale de 1,280 acres ou moins. Les propriétaires ainsi exemptés retiennent leur titre aux droits d’extraction de pétrole et de gaz naturel et la relation juridique entre eux et leurs locataires se poursuit. Toutefois, le Bill 42 impose à ces locataires l’obligation de payer un impôt sur le revenu minier relativement à leur production.
Pour ce qui est des terres ne bénéficiant pas de l’exemption, les propriétaires sont dépossédés de leur titre qui est dévolu, par la loi, à la Couronne. C’est l’effet du par. 28(1) du Bill 42, mais le transfert en faveur de la Couronne est déclaré être [TRADUCTION] «assujetti à tout bail portant sur (ces terres) qui existe avant le 10 décembre 1973». Les droits des titulaires de bail de cette catégorie sont ainsi préservés. Toutefois, le par. 33(2) assujettit ces derniers à la même surtaxe que ceux qui louent directement de la Couronne. Il dispose:
[TRADUCTION] 33(2). Toute personne titulaire d’un bail portant sur des droits d’extraction de pétrole et de
[Page 561]
gaz, ou de l’un des deux, est assujettie à l’article 63 de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, édicté conformément à l’article 18, et est tenue de payer la surtaxe y prescrite à partir du 1er janvier 1974, comme si le bail était assujetti au paragraphe (1) de l’article 63.
A mon avis, la contribution ainsi imposée ne peut pas être une redevance. La redevance due par le locataire est fixée par les conditions de son bail et ce dernier est maintenu aux termes du par. 28(1). Il n’est pas exproprié par la Couronne. A mon avis, la surtaxe imposée au locataire est un impôt sur la part de production à laquelle il a légalement droit. Je conviens avec mon collègue le juge Dickson que cette contribution répond aux critères établis par le juge Duff, alors juge puîné, dans l’arrêt Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction[5], à la p. 363, pour décider si une contribution est un impôt.
Une autre catégorie de locataires auxquels la surtaxe est imposée, sont ceux qui étaient titulaires des baux de la Couronne à l’époque de l’établissement de la surtaxe. A leur égard, l’avocat des intimés prétend que les baux de la Couronne eux-mêmes, dont des spécimens ont été déposés comme pièces au dossier, envisagent l’imposition d’une telle redevance. Ces baux contiennent la disposition suivante:
[TRADUCTION] Et également remettre et payer au bailleur toute redevance à tel taux, de telle manière et à telle époque qui seront, à l’occasion, prescrits par décret du lieutenant-gouverneur en conseil: ces loyers et redevances devant être libres et quittes de tous impôts, taux et contributions et de toutes déductions quelles qu’elles soient.
Je n’accepte pas ce moyen. A mon avis, le terme «redevance» est utilisé dans ces baux dans son sens habituel et signifie une part de la production obtenue par le locataire. Mon opinion est renforcée par l’utilisation du terme «taux», qui vise la fixation de la part de production allouée au bailleur. Le règlement qui impose la surtaxe soumet les locataires titulaires de baux à l’obligation de remettre à la Couronne 100 pour cent de la valeur de la production excédant le prix de base à la tête de puits, fixé par le Gouvernement. Les redevances existantes,
[Page 562]
qui sont de véritables redevances, demeurent inchangées.
A mon avis, la surtaxe imposée à ces baux de la Couronne ne constitue pas une redevance prévue dans le bail. Elle est imposée comme contribution sur la part de production à laquelle le locataire a droit en vertu du bail et constitue donc un impôt sur la production.
Comme mon collègue le juge Dickson, je conclus que la surtaxe, qui est un impôt frappant les locataires de la Couronne, est de même nature que l’impôt sur le revenu minier frappant les locataires titulaires de baux consentis par des propriétaires de tenure libre. Il est significatif que la surtaxe soit calculée de la même manière que l’impôt sur le revenu minier et que le produit de l’un et de l’autre soit versé dans le même fonds.
Les motifs exposés par la Cour d’appel pour conclure que l’impôt sur le revenu minier constitue un impôt direct sont résumés dans l’extrait suivant du jugement:
[TRADUCTION] Je crois qu’il faut conclure qu’il s’agit d’un impôt exigé des personnes mêmes qu’on visait et auxquelles on entendait le faire payer. Ce n’est pas un impôt exigé de certaines personnes dans l’attente et dans l’espoir qu’elles se remboursent aux dépens d’autres. A mon avis, le texte des articles en vertu desquels l’impôt est levé et calculé, et doit être payé, ne laisse aucun doute que le législateur entendait le faire payer aux personnes qui y étaient assujetties et qui devaient le verser.
S’il s’élevait le moindre doute à cet égard, je crois qu’il serait écarté par l’examen de ce qui se produirait si les personnes imposées essayaient de se rembourser aux dépens des acheteurs de pétrole. Si l’impôt payé conformément au Bill 42 était ajouté au prix de vente du brut à la tête de puits dans ce but, il en augmenterait d’autant le prix à la tête de puits. Cela aurait simplement pour effet d’augmenter l’impôt du montant de la majoration du prix à la tête de puits. En d’autres termes, les contribuables n’y trouveraient aucun avantage. Mais, si le prix de vente était majoré du montant total de l’impôt, cela pourrait augmenter substantiellement l’impôt perçu par le gouvernement. Comme toute tentative de répercuter l’impôt aurait cet effet, cela indique clairement que le législateur entendait que l’impôt soit payé
[Page 563]
par ceux qui y étaient assujettis et qui devaient le verser.
Avec égards, mon examen du fond et du but réels de la législation en cause m’amène à une conclusion différente.
L’impôt sur le revenu minier et la surtaxe sont des impôts sur la production du pétrole dont, virtuellement, la totalité est produite en vue de l’exportation hors de la Saskatchewan. L’article 3 du Bill 42 assujettit à l’impôt sur le revenu minier toute personne ayant des intérêts dans le pétrole produit par un puits se trouvant dans une zone productive. Le paragraphe 63(1) de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, exige le paiement de la surtaxe sur le pétrole produit ou réputé produit sur les terres de la Couronne.
Le paragraphe 4(1) du Bill 42, tel qu’adopté à l’origine, fixait l’impôt dû au montant égal à la différence entre le prix de base à la tête de puits et le prix international à la tête de puits fixé par le Ministre. Le Bill 128 a abrogé ce paragraphe et y a substitué la formule du prix à la tête de puits reçu pour chaque baril de pétrole produit et vendu pendant le mois, moins le prix de base à la tête de puits. L’application du nouveau paragraphe est assujettie à l’art. 4A, un nouvel article.
L’article 4A dispose que lorsque le Ministre est d’avis que, pendant un mois donné, la vente du pétrole dont le produit est assujetti à l’impôt, a été effectuée à un prix inférieur à sa juste valeur, il doit fixer la valeur à la tête de puits du pétrole ainsi vendu, soit le prix auquel, selon lui, il aurait dû être vendu; c’est ce prix ainsi fixé qui régit le calcul de l’impôt et non le prix effectivement reçu. Le but de cette importante disposition est de deux ordres. Premièrement, elle permet au Ministre d’empêcher une réduction de l’impôt par l’abaissement du prix au‑dessous de ce qu’il considère être la juste valeur du pétrole. Deuxièmement, elle procure une base de calcul de l’impôt lorsque le pétrole produit par un puits situé en Saskatchewan n’a pas été vendu à la tête de puits, mais a été expédié à l’extérieur par le producteur pour être raffiné et vendu.
[Page 564]
En vertu de cet article, c’est le Ministre qui a le pouvoir de fixer ce qu’il considère être la juste valeur du pétrole produit, et c’est cette valeur qui sert de base au calcul de l’impôt. La fixation par le Ministre de la juste valeur est définitive et décisive. L’article 11 du Bill 42 en dispose ainsi et édicté également que sa fixation ne peut être révisée par les tribunaux judiciaires ni par certiorari, mandamus, prohibition, injonction ni aucune autre procédure.
En ce qui concerne le calcul de la surtaxe, j’ai mentionné plus tôt la dernière version du par. 63(1) de The Petroleum and Natural Gas Regulations, qui impose une surtaxe calculée comme suit:
[TRADUCTION] (pétrole produit moins redevance de la Couronne moins contribution afférente aux chemins publics) multiplié par (valeur à la tête de puits, établie par le Ministre, moins prix de base à la tête de puits).
L’effet de cette disposition est que la surtaxe est fixée en soustrayant d’un chiffre (la valeur à la tête de puits) établi par le Ministre, un autre chiffre (le prix de base à la tête de puits) fixé par la Couronne dans les règlements.
Voici quelles sont les répercussions de ces dispositions fiscales, c’est-à-dire l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe, sur le producteur de pétrole de la Saskatchewan. En premier lieu, il est en pratique dans l’impossibilité de percevoir, pour le pétrole produit, un revenu supérieur au prix de base à la tête de puits par baril. Ses revenus sont bloqués à ce chiffre et il ne peut pas obtenir plus. En second lieu, il est obligé de vendre son produit à un prix égal à ce que le Ministre juge être la juste valeur du pétrole qu’il produit. Il y est contraint parce que sa production de pétrole est assujettie à un impôt par baril égal à la différence entre la juste valeur et le prix de base à la tête de puits. S’il est locataire de droits miniers qui ont été expropriés par la Couronne, il n’a même pas la faculté d’interrompre la production car l’interruption de la production sans le consentement du Ministre rend passible d’une lourde amende.
L’impôt en cause est essentiellement une taxe à l’exportation imposée sur la production du pétrole.
[Page 565]
Dans le passé, une taxe de cette nature a été considérée comme un impôt indirect. Dans l’arrêt Le procureur général de la Colombie-Britannique c. McDonald Murphy Lumber Co. Ltd.[6], le Conseil privé a examiné la validité d’une taxe sur le bois imposée par l’art. 58 de la Forest Act, R.S.B.C. 1924, c, 93, sur tout le bois coupé dans les limites de la province sauf celui sur lequel une redevance était due, mais qui était à peu près entièrement remboursable dans le cas du bois utilisé ou manufacturé dans la province. Dans ses motifs, lord MacMillan a dit, à la p. 364:
[TRADUCTION] Me Lawrence a prétendu toutefois que même si l’on peut plus justement qualifier l’impôt de taxe à l’exportation, cela ne lui enlève pas nécessairement son caractère de taxation directe au sens de l’Acte. Sans s’arrêter de nouveau aux distinctions subtiles entre l’impôt direct et indirect, il suffit de souligner qu’une taxe à l’exportation est normalement perçue sur des articles de commerce au cours du déplacement dans le cadre d’opérations commerciales. Ce sont les termes du contrat qui déterminent qui, de l’exportateur au pays ou de l’importateur à l’étranger, supportera la taxe. Ce peut être l’un ou l’autre. On affirme dans cette affaire que les conditions de la concurrence sur le marché des États-Unis obligent l’exportateur de bois de la Colombie‑Britannique vers ce pays à supporter lui-même le fardeau entier de la taxe. Il s’agit là, cependant, des exigences d’un marché particulier et on ne saurait vraiment en tenir compte pour définir la nature inhérente de la taxe. Bien qu’il soit sans aucun doute vrai qu’une taxe sur des biens meubles, autant qu’une taxe sur des biens immeubles, peut être un impôt direct quand on prend les biens meubles du contribuable comme critère de sa capacité de payer, une taxe levée sur un article de commerce, comme en l’espèce, au moment de son exportation en exécution d’opérations commerciales, ne saurait être qualifiée de taxe dont la nature est telle que le premier à l’acquitter doit normalement en supporter toute l’incidence sans pouvoir ultérieurement la répercuter sur d’autres. Au contraire, une taxe à l’exportation influe toujours sur les prix et ce sont les termes mêmes de l’opération commerciale qui déterminent qui du vendeur ou de l’acheteur devra la supporter, en totalité ou en partie. La taxe en cause ici a donc les caractéristiques principales d’un impôt indirect comme le définit la jurisprudence.
La perception de l’impôt sur le revenu minier et de la surtaxe se fait d’une façon assez inhabituelle.
[Page 566]
L’impôt sur le revenu minier est censé être un impôt direct prélevé sur le revenu du contribuable, qui ne peut pas le répercuter sur l’acheteur. La surtaxe, bien que portant un nom différent, est de même nature. Ce qui différencie cette législation d’autres lois sur les taxes à l’exportation, c’est que son effet véritable est de bloquer le revenu réel que le producteur exportateur peut tirer de la vente de son produit. Sur le prix de vente de chaque baril de pétrole, il ne peut retenir que le prix de base à la tête de puits. En plus de voir son revenu bloqué, il est tenu de vendre son produit à un prix équivalant à ce que le Ministre considère en être la juste valeur, afin de réunir les fonds nécessaires au paiement de la taxe. Il doit donc inclure dans son prix de vente la différence entre cette valeur et le prix de base à la tête de puits. Au fond, le producteur est un conduit par lequel la Couronne perçoit, par voie d’imposition, l’excédent de la valeur du baril de pétrole sur le prix de base à la tête de puits. L’augmentation de valeur constitue en soi la taxe et elle est payée par l’acheteur du pétrole.
On prétend que cette imposition n’entraînera pas d’augmentation du prix payé par les acheteurs de pétrole qui devront payer le même prix sur le marché, même en l’absence de taxes, et qu’ainsi le producteur de la Saskatchewan ne pourra pas en répercuter le montant. De là, on conclut que l’impôt n’est pas indirect. Toutefois, c’est ne pas tenir compte du fait très important que la législation en cause vise à fixer le revenu maximum des producteurs de la Saskatchewan au prix de base du baril à la tête de puits, tout en les obligeant à vendre à un prix plus élevé. Il y a deux éléments constitutifs du prix de vente: premièrement le prix de base à la tête de puits et deuxièmement l’impôt. La législation a entendu les incorporer tous deux dans le prix payé par l’acheteur. Ce dernier paye le montant de l’impôt qui est inclus dans le prix d’achat.
Pour ces motifs, je suis d’avis que le système de taxation comprenant l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe ne constitue pas une taxation directe dans les limites de la province et, par conséquent,
[Page 567]
qu’il excède la compétence provinciale aux termes du par. 92(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
Réglementation des échanges et du commerce
Le fait important dans l’examen de cette question est évidemment que presque tout le pétrole touché par l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe est destiné aux échanges interprovinciaux ou internationaux. Une partie de ce pétrole est vendue par les producteurs à la tête de puits et est ensuite transportée hors de la province par pipeline. Une partie du pétrole n’est pas vendue à la tête de puits, mais est produite par des compagnies pour leurs propres besoins et est également transportée hors de la province par pipeline. Dans les deux cas l’impôt est applicable. Dans le premier cas, s’il veut éviter toute perte pécuniaire, le producteur doit vendre le pétrole, à la tête de puits, à la valeur fixée à la tête de puits. La compagnie qui transporte son propre pétrole hors de la province doit, si elle veut éviter toute perte pécuniaire, vendre finalement le produit raffiné à un prix lui permettant de récupérer le montant de la taxe. Ainsi, l’effet de la législation est d’établir un prix minimum pour le pétrole de la Saskatchewan acheté à des fins d’exportation par l’appropriation de sa plus-value potentielle sur les marchés interprovinciaux et internationaux, ou de s’assurer que des personnes hors de la province ne s’approprient pas la plus-value.
Dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act[7], le juge en chef Kerwin a dit à la p. 204:
[TRADUCTION] Dès qu’une loi vise «la réglementation des échanges dans des domaines d’intérêt interprovincial», elle est exorbitante de la compétence d’une législature provinciale.
A la p. 205 il a dit:
[TRADUCTION] Le concept des échanges et du commerce, dont la réglementation est confiée au Parlement, est entièrement séparé et distinct de la réglementation des simples contrats de vente et d’achat. Dès qu’un article entre dans le courant du commerce interprovincial ou extérieur, le sujet et tout ce qui l’accompagne cessent d’être simplement d’intérêt local.
[Page 568]
Le but de la législation sous examen a été clairement défini en Cour d’appel par le juge en chef Culliton:
[TRADUCTION] Je ne doute nullement que l’impôt sur le revenu minier tout comme la surtaxe ont été imposés dans un but et un but seulement, soit d’absorber les bénéfices substantiels que les producteurs auraient perçus grâce à la hausse soudaine et exceptionnelle du prix du pétrole brut.
Pour atteindre ce but, on oblige le producteur de pétrole de Saskatchewan à le vendre au prix fixé par le Ministre. L’impôt sur le revenu minier est défini comme la différence entre le prix de base à la tête de puits et le prix de vente du pétrole, mais avec l’importante réserve que si le Ministre est d’avis que le pétrole a été vendu au-dessous de sa juste valeur, il peut fixer le prix auquel il aurait dû l’être, et s’en servir comme base pour calculer l’impôt. Aux termes des règlements, le paiement de la surtaxe sur le pétrole produit correspond au versement de la différence entre la valeur à la tête de puits, établie par le Ministre, et le prix de base à la tête de puits. Dans les deux cas, le Ministre a le pouvoir de fixer la valeur à la tête de puits du pétrole produit, lequel déterminera le prix auquel le producteur est obligé de vendre le pétrole. Dans sa tentative de percevoir, en faveur de la trésorerie provinciale, les augmentations de valeur du pétrole exporté de la Saskatchewan depuis 1973, par un impôt frappant la production du pétrole dans cette province, la législation a habilité le Ministre à fixer le prix que les producteurs de pétrole de la Saskatchewan peuvent recevoir pour leurs ventes à l’exportation d’un produit qui n’a pour ainsi dire pas de marché local en Saskatchewan. La compétence législative provinciale ne s’étend pas à la fixation du prix de vente des marchandises sur le marché d’exportation. C’est une forme de réglementation du commerce interprovincial et un empiétement sur les pouvoirs conférés par le par. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
Il ne s’agit pas ici d’une affaire similaire à l’affaire Carnation Co. Ltée c. L’Office des marchés agricoles du Québec[8], où l’effet des règle-
[Page 569]
ments était d’augmenter le prix du lait acheté au Québec par Carnation et traité au Québec, pour être en grande partie vendu hors de cette province. La législation portait atteinte au commerce d’exportation de Carnation, en ce sens que cela augmentait les frais de production, mais elle avait pour objet d’établir une méthode de fixation du prix du lait vendu par les producteurs de lait du Québec à un acheteur au Québec, qui le traitait dans cette province. En l’espèce, la législation vise directement la production de pétrole destiné à l’exportation et a pour effet de réglementer le prix à l’exportation, puisque le producteur est en fait obligé de vendre son produit à ce prix.
Pour ces motifs, à mon avis, les lois, les règlements et les ordonnances relatifs à l’impôt sur le revenu minier et à la surtaxe sont ultra vires de la législature de la province de la Saskatchewan. Il s’ensuit que la première partie du Bill 42 excède les pouvoirs de la législature. La deuxième partie de la Loi a modifié The Mineral Taxation Act, 1972 (Sask.), c. 79, en augmentant le taux de l’impôt. A mon avis, comme il s’agit d’un impôt fondé sur la superficie et levé sur des droits relatifs à des terres, cette partie est valide. Comme la troisième partie de cette loi n’a jamais été proclamée, il est inutile de statuer sur sa validité. La quatrième partie de la Loi traite de l’expropriation des droits d’extraction de pétrole et de gaz. La validité de cette partie n’a pas été sérieusement attaquée devant cette Cour. Je souscris à l’avis de la Cour d’appel selon lequel la quatrième partie relève de la compétence législative de la province en tant que législation relative à la propriété et aux droits civils dans la province, en vertu du par. 92(13) de l’ Acte de l’Amérique du Nord britannique. Pour le même motif, je suis d’avis de maintenir la cinquième partie de la Loi, qui modifie The Oil and Gas Conservation Act. La sixième partie est intitulée «Généralités». Dans celle-ci, les art. 41 et 42 traitent de la mise en vigueur de la première partie et de la perception de la surtaxe; pour cette raison, ils sont à mon avis invalides. Les modifications à la première partie contenues dans le Bill 128 sont également invalides.
Le Bill 127 concernant les modifications de The Petroleum and Natural Gas Regulations qui pré-
[Page 570]
voient l’imposition de la surtaxe est, à mon avis, ultra vires de la législature.
On doit également déclarer invalides The Petroleum and Natural Gas Regulations qui ont imposé la surtaxe, et les diverses ordonnances du ministre des Ressources minérales, édictées en vertu de la première partie du Bill 42.
L’appelante demande le remboursement des montants qu’elle a payés à la Couronne à titre d’impôt sur le revenu minier et de surtaxe, qui auraient été perçus sans autorité. En réponse à cette réclamation, l’intimé s’est fondé sur le par. 5(7) de The Proceedings against the Crown Act, R.S.S. 1965, c. 87. La constitutionnalité de cette disposition a été examinée par cette Cour dans l’affaire Amax Potash Ltd. c. Le Gouvernement de la Saskatchewan[9]; elle a été jugée ultra vires de la législature de la Saskatchewan. A mon avis, l’appelante est en droit d’obtenir jugement contre le Gouvernement pour le remboursement des montants qu’elle a payés à titre d’impôt sur le revenu minier et de surtaxe, avec intérêt à partir des dates respectives de paiement jusqu’à la date du remboursement. Si les parties ne sont pas en mesure de s’entendre sur le montant du jugement, il y aura lieu à reddition de comptes. Le Gouvernement paiera les dépens de l’appelante dans toutes les cours. Il n’y aura aucune adjudication en faveur ni à l’encontre des intervenants.
Le jugement des juges Dickson et de Grandpré a été rendu par
LE JUGE DICKSON (dissident)—La question qui se pose dans ce pourvoi est de savoir si la législation, adoptée par la législature de la Saskatchewan vers la fin 1973 par suite de ce qu’on a appelé «la crise de l’énergie», est intra vires de la législature de la Saskatchewan.
En 1973, l’Organisation des pays exportateurs de pétrole augmentait soudainement le prix du pétrole du Moyen-Orient à des niveaux sans précédent. Cette mesure eut des répercussions mondiales sur la valeur du pétrole brut et des produits du pétrole raffiné. La législature de la Saskatchewan
[Page 571]
a estimé qu’il y en allait des intérêts vitaux de ses habitants. Elle a réagi en adoptant une nouvelle législation en décembre 1973. Cette législation avait pour but de détourner l’accroissement du prix du pétrole de la Saskatchewan des compagnies productrices de pétrole et autres propriétaires vers les coffres de la province. Pour ce faire, elle utilise deux moyens.
Premièrement, elle assujettit les revenus de la production venant de terres en tenure libre à ce qu’on a appelé un «impôt sur le revenu minier». L’impôt est égal à 100 pour cent de la différence entre le prix reçu à la tête de puits et le «prix de base à la tête de puits», chiffre fixé par la Loi et approximativement égal au prix du baril payé aux producteurs avant la crise de l’énergie. Les droits d’extraction de pétrole et de gaz dans les zones productives de moins de 1,280 acres sont exemptés de l’impôt. Le ministre des Ressources minérales peut autoriser des déductions pour couvrir l’augmentation des frais de production et des frais extraordinaires de transport. Une disposition permet au Ministre de déterminer la valeur du pétrole à la tête de puits quand il est d’avis qu’il a été vendu à un prix inférieur à sa juste valeur.
Deuxièmement, tout le pétrole et tout le gaz naturel de toutes les zones productives dans la province sont expropriés et assujettis à ce qu’on a appelé une «surtaxe». Sont exemptés de cette mesure les droits d’extraction de pétrole et de gaz sur des zones productives de moins de 1,280 acres appartenant à une seule personne. Bien qu’introduite par voie réglementaire et non par voie législative, la surtaxe est calculée de la même manière que l’impôt sur le revenu minier. A toutes fins pratiques, ils sont identiques, sauf une exception: pour la surtaxe, la valeur à la tête de puits est le plus élevé du prix reçu à la tête de puits et du prix du baril fixé par ordonnance ministérielle.
I
Presque tout le pétrole brut de la Saskatchewan est exporté hors de la province. En 1973, 1.8 pour cent seulement du pétrole brut de la Saskatchewan fut utilisé dans ses raffineries: 43.9 pour cent furent utilisés dans d’autres provinces du Canada
[Page 572]
et 54.3 pour cent exportés aux États-Unis. Cela résulte partiellement du fait que la majeure partie du pétrole produit dans la province est du brut moyen ou lourd qui, après raffinage, produit un résidu lourd de combustible de soutes utilisable seulement par l’industrie lourde, qui n’existe pas en Saskatchewan. Un autre facteur est le fait que le pipeline qui transporte le pétrole hors de la province va d’ouest en est. Les bruts légers et moyens, utilisables en Saskatchewan, sont produits dans le sud-est de la province, loin des raffineries de Regina et Moose Jaw, qui, elles, sont alimentées par le pétrole de l’Alberta.
L’appelante, Canadian Industrial Gas & Oil Ltd., est un producteur de pétrole brut en Saskatchewan et vend la totalité de sa production au chantier de forage. Presque toute sa production quitte la province par pipe-line vers les raffineries de l’est du Canada ou des États‑Unis. L’appelante possède des droits variés, y compris des baux de tenure libre, des baux de la Couronne (concédés à l’appelante ou à son prédécesseur, en tant que locataire, et assujettis à une redevance en faveur de la Couronne), des droits de non-exploitant en vertu de baux de tenure libre et de baux de la Couronne, des droits à des redevances en vertu de baux de tenure libre et de baux de la Couronne, des certificats de fiducie de redevance, des tenures libres assujetties à des baux consentis à des tiers. Toutes ces catégories de droits portent sur une superficie totale de 156,011 acres, produisant de 46,000 à 51,000 barils de pétrole par mois. Antérieurement à la promulgation de la législation, dont la validité est contestée, la province recevait de l’appelante une moyenne pondérée de $3.10 le baril, avec des frais directs sur le terrain de 58 cents par baril, non compris les frais généraux d’administration, la dépréciation, l’épuisement et les impôts.
Depuis l’entrée en vigueur de la législation, le marché du pétrole brut de la Saskatchewan n’a pas subi de changements significatifs. La production et l’exportation du pétrole se sont maintenues au même niveau ou ont légèrement augmenté, approchant la capacité de production.
[Page 573]
II
L’appelante fonde son attaque de la législation sur deux moyens principaux. Le premier est que l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe constituent des impôts indirects et, partant, sont exorbitants du par. 2 de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, qui confère à une législature le pouvoir de «légiférer relativement aux matières entrant dans (la) catégorie (de) …la taxation directe dans les limites de la province, en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux». Le second moyen est que, dans son ensemble, la législation est relative à la réglementation des échanges et du commerce et, par conséquent, relève de la compétence exclusive du Parlement fédéral en vertu du par. 2 de l’art. 91 de l’Acte. L’article 121 n’est pas invoqué.
En dépit des excellentes plaidoiries de l’avocat de l’appelante, Me Robinette, et de l’avocat du procureur général du Canada, Me Smith, j’ai conclu que le pourvoi doit être rejeté. Après avoir lu et relu la législation, la preuve et ce qui semble être la jurisprudence pertinente, je juge:
1. Que l’impôt sur le revenu minier n’est pas un impôt sur le revenu; c’est toutefois un impôt direct qui relève, par conséquent, de la compétence provinciale.
2. Que la surtaxe n’est pas une redevance. C’est aussi un impôt et un impôt direct.
3. Que l’ensemble de la législation en cause vise la taxation et que son effet, s’il en est, sur les échanges et le commerce extra-provinciaux est incident et ne la rend pas invalide.
III
Avant d’examiner la législation en détail, il est opportun de faire une ou deux observations générales. Cette Cour est sensible à la liberté d’action qui doit être accordée aux législatures pour sauvegarder leurs intérêts légitimes, comme elles le jugent à propos en leur sagesse. Il faut présumer qu’elles ont agi de façon constitutionnelle. C’est à l’appelante qu’il incombe de repousser cette présomption. La preuve doit être claire et nette avant que la Cour conclue que la province a outrepassé ses pouvoirs constitutionnels; il faut plus que des
[Page 574]
suppositions ou des hypothèses pour appuyer une conclusion de défaut de compétence.
Le 20 mars 1930, le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Saskatchewan ont conclu une convention aux termes de laquelle le gouvernement du Canada convenait que la province de la Saskatchewan devait être propriétaire de toutes les terres publiques, mines et minéraux et devait administrer et contrôler les ressources naturelles comprises dans les limites de la province à dater de son entrée dans la Confédération en 1905; qu’elle devait être traitée à l’égal des autres provinces de la Confédération quant à l’administration et au contrôle de ses ressources naturelles. Voici ce qu’énonce la partie de la convention portant sur le transfert des ressources naturelles:
[i] Afin que la province puisse être traitée à l’égal des provinces constituant originairement la Confédération, sous le régime de l’article cent neuf de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, l’intérêt de la Couronne dans toutes les terres, toutes les mines, tous les minéraux (précieux et vils) et toutes les redevances en découlant à l’intérieur de la province, qui appartiennent à la Couronne… doivent …appartenir à la province …et seront administrés par la province pour ces fins.
La convention a été confirmée par des lois fédérales et provinciales et par l’A.A.N.B., 1930, 21 Geo. V,c. 26(Imp.).
Sous réserve des limites imposées par la Constitution canadienne, la province a plein et entier pouvoir de taxer, de contrôler et d’administrer ses ressources naturelles.
IV
La législation, les décrets du conseil et les ordonnances ministérielles s’y rapportant, attaqués dans cette instance, sont détaillés dans la question constitutionnelle sur laquelle l’autorisation d’appel a été accordée:
«Les dispositions suivantes sont-elles intra vires de la législature de la Saskatchewan?
[Page 575]
The Oil and Gas Conservation Stabilization and Development Act, 1973, S.S. 1973-74, (Bill 42) et ses modifications S.S. 1973-74, chap. 73 (Bill 128), la Loi modifiant The Mineral Resources Act S.S. 1973-74 chap. 64 (Bill 127), les modifications à The Mineral Taxation Act S.S. 1973-74 chap. 65 (Bill 129), les modifications à The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969 par décret du conseil 95/74 et décret du conseil 1238/74 et les ordonnances promulguées en conformité du Bill 42 par le ministre des Ressources minérales
1 WOP-1/73 du 27 déc. 1973
1 WOP-1/74 du 28 jan. 1974
1 WOP-2/74 du 21 fév. 1974
1 WOP-3/74 du 29 mars 1974
1 WOP-4/74 du 26 avr. 1974
1 WOV-1/74 du 10 juil. 1974
La réponse a été affirmative en première instance et en appel.
…
Les traits saillants de la législation sont les suivants:
The Oil and Gas Conservation, Stabilization and Development Act, 1973, (adoptée le 19 décembre 1973 et appelée Bill 42), modifiée par le Bill 128, adopté le 10 mai 1974.
Première partie—Impôt sur le revenu minier
L’article 3 du Bill 42 dispose qu’un impôt sur le revenu minier devra être payé chaque mois, à partir de janvier 1974, par toute personne ayant un intérêt dans le pétrole produit par un puits situé dans une zone productive.
Le paragraphe 4(1) prescrit que, sous réserve de l’art. 4A, l’impôt dû est un montant égal à la différence entre le prix à la tête de puits reçu pour chaque baril de pétrole produit et vendu pendant le mois et le prix de base à la tête de puits, multipliée par la part du contribuable dans le nombre de barils de pétrole produits par le puits dont il partage le pétrole ou le revenu. Le «prix de base à la tête de puits» est défini comme étant le prix à la tête de puits d’un baril de pétrole produit en Saskatchewan selon l’annexe II de la Loi. L’annexe II fixe le prix de base à la tête de puits dans quatre régions productives. Par exemple, le prix de base à la tête de puits du pétrole brut léger de
[Page 576]
Kindersley-Kerrobert, l’un des bruts produits par l’appelante, est fixé à $3.39 le baril. Le «prix à la tête de puits» est également défini. Il s’agit du prix à la tête de puits d’un baril de pétrole produit en Saskatchewan, compte tenu de sa qualité et de la région de production, et comprend, s’il y a lieu, la valeur à la tête de puits fixée par le ministre des Ressources minérales en vertu de l’art. 4A. L’effet combiné de l’art. 3 et du par. 4(1) est d’exiger de toute personne ayant un intérêt dans le pétrole produit par un puits se trouvant dans une zone productive, de payer, en impôt, la différence entre le prix par baril reçu pour le pétrole et le prix de base à la tête de puits fixé par la législation.
L’article 4A dispose que lorsque le Ministre est d’avis que, pendant un mois donné, la vente du pétrole dont le produit est assujetti à l’impôt en vertu des art. 3 et 4, a été effectuée à un prix inférieur à sa juste valeur, il doit fixer la valeur à la tête de puits du pétrole ainsi vendu, soit le prix auquel, selon lui, il aurait dû être vendu, compte tenu de sa qualité et de la région de production; le Ministre doit ensuite fixer la totalité de l’impôt dû comme si cette valeur à la tête de puits était le prix du pétrole à la tête de puits.
L’article 5 de la Loi, appelé au cours des débats «l’article des agriculteurs», exempte de la taxe les propriétaires de zones productives dont la superficie totale est inférieure à 1,280 acres.
L’article 6 dispose que tout producteur de pétrole devra déposer, tous les six mois, une déclaration indiquant le montant de l’augmentation des coûts de production et des frais de transport extraordinaires qu’il réclame à titre de déductions de l’impôt. Le Ministre doit examiner chaque déclaration et fixer le montant de la déduction autorisée. La décision du Ministre à cet égard aussi bien qu’à l’égard de la valeur à la tête de puits et de toute déduction autorisée en vertu de l’art. 14 à titre de dépenses approuvées pour la recherche, la prospection ou les installations de traitement, est définitive et ne peut être révisée par les cours de justice.
Le seul autre article de la Partie I qu’il est utile de citer est l’art. 13 qui dispose qu’une personne doit payer l’impôt conformément aux art. 3, 4 et
[Page 577]
4A uniquement dans la mesure où elle n’est pas tenue de payer la surtaxe imposée par The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969.
Deuxième partie—Mineral Taxation Act
Cette partie porte l’impôt minier prévu par The Mineral Taxation Act, 1972 (Sask.), c. 79 de vingt cents l’acre à cinquante cents l’acre. La validité de cette augmentation de l’impôt n’est pas attaquée. C’est un impôt direct. Voir Le Canadien Pacifique c. Procureur général de la Saskatchewan[10].
Troisième partie—Prix de gros
Cette partie n’a pas été proclamée et il n’en est pas question en l’espèce.
Quatrième partie—Acquisition de droits d’extraction de pétrole et de gaz
Cette partie de la Loi traite de l’expropriation. A partir du 1er janvier 1974, tout le pétrole et le gaz naturel de toutes les zones productives de plus de 1,280 acres sont réputés, en vertu du par. 28(1) de la Loi, être transférés et dévolus à Sa Majesté la Reine du chef de la province de la Saskatchewan, sous réserve de tout bail grevant ces zones au 10 décembre 1973 et de toutes charges enregistrées avant cette date. Cette partie a pour effet de transférer à la Couronne tout droit de retour sur le pétrole et le gaz relativement à chacune de ces zones. Elle prévoit une indemnité à prélever à même la production future. La validité de l’expropriation, comme telle, n’est pas attaquée en l’espèce. Toute personne ayant un bail relatif à des droits d’extraction de pétrole et de gaz est assujettie à The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, et est tenue de payer la surtaxe comme s’il s’agissait d’un bail de la Couronne consenti en vertu desdits règlements.
Cinquième partie—Oil and Gas Conservation Act
Cette partie de la Loi modifie The Oil and Gas Conservation Act, 1966 (Sask.), c. 66, en redéfinissant son but et les pouvoirs du Ministre. Du fait de ce nouvel énoncé, deux paragraphes qui
[Page 578]
auraient pu être attaqués ont été abrogés.
Sixième partie—Généralités
L’article 42 dispose qu’est coupable d’une infraction toute personne ayant des droits d’extraction de pétrole et de gaz acquis par la Couronne en vertu de la Loi, qui occasionne l’arrêt de la production sans le consentement du Ministre, autrement que temporairement pour effectuer des réparations.
L’article 42A dispose que le but et l’intention de la Législature sont de ne légiférer que dans les limites de sa compétence et que toutes les dispositions de la Loi doivent être interprétées de manière à donner effet à ce but et à cette intention. Le paragraphe (2) de l’art. 42A prévoit la divisibilité des dispositions législatives.
Décret du conseil 95/74 en date du 15 janvier 1974
L’article 18 du Bill 42, tel que promulgué, autorise le lieutenant-gouverneur en conseil à apporter les modifications à The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, contenues à l’annexe I de la Loi. En vertu de cette autorisation, le décret du conseil 95/74 a été adopté pour modifier les art. 57 et 63 des règlements, de sorte que le pétrole produit ou réputé produit par les terres de la Couronne soit assujetti au paiement d’une surtaxe calculée comme suit:
[TRADUCTION] (pétrole produit moins redevance de la Couronne moins contribution afférente aux chemins publics) multiplié par (prix international à la tête de puits moins prix de base à la tête de puits).
Le «prix de base à la tête de puits» est défini aux règlements dans les mêmes termes que dans le Bill 42. Le «prix international à la tête de puits» est le prix fixé par le Ministre comme étant la valeur à la tête de puits d’un baril de pétrole produit en Saskatchewan eu égard (i) au prix du pétrole international livré à Chicago ou en tel autre lieu des États-Unis que choisit le Ministre, et (ii) à la qualité du pétrole et aux frais de transport, mais le Ministre peut fixer le prix à un niveau moindre pour tout ou partie du pétrole produit en Saskatchewan. Cette expression, «prix international à la
[Page 579]
tête de puits», existait dans le Bill 42 initial, mais a été remplacée par l’expression «valeur à la tête de puits» dans le Bill 128, avec effet rétroactif au 1er janvier 1974. En conséquence, on ne doit pas en tenir compte pour déterminer la constitutionnalité.
Le décret du conseil 95/74 prescrit également que la surtaxe sera versée dans un [TRADUCTION] «fonds de stabilisation et de développement du pétrole et du gaz». Comme pour l’impôt sur le revenu minier, on peut déduire du montant de la surtaxe les dépenses approuvées pour la recherche, la prospection, les installations de traitement et les augmentations approuvées des coûts de production et des frais de transport extraordinaires.
An Act to amend The Mineral Resources Act, 1973-74 (Sask.), c. 64 (appelée Bill 127).
Cette loi a été adoptée le 10 mai 1974, mais avec effet rétroactif au 1er janvier 1974, comme le Bill 128 adopté le même jour. L’article 13 du Bill 128 a abrogé l’art. 18 du Bill 42 qui autorisait les modifications apportées à The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, auxquelles le décret du conseil 95/74 avait donné effet. Le Bill 127 a ratifié et confirmé ces modifications et a conféré au lieutenant-gouverneur en conseil le pouvoir de faire d’autres modifications à l’occasion.
An Act to amend the Mineral Taxation Act, 1973-74 (Sask.), c. 65 (appelée Bill 129)
Cette loi a pour effet d’annuler certains transferts et conventions intervenus après le 10 décembre 1973. Il semble que son but est de rendre impossible l’utilisation d’un des moyens d’évasion fiscale. Sa validité n’a pas été contestée au cours des plaidoiries.
Décret du conseil 1238/74, en date du 31 juillet 1974
Le décret du conseil 1238/74 modifie à plusieurs égards The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969: (i) il prescrit que, sauf ordonnance contraire du Ministre, toute vente de pétrole doit comprendre la part de redevance sur le pétrole revenant à la Couronne et, dans le but de la déterminer, la vente sera réputée faite à la valeur à la tête de puits établie par le Ministre; (ii) aux fins
[Page 580]
de la surtaxe, il remplace l’expression «prix international à la tête de puits» par l’expression «valeur à la tête de puits qu’a fixée le Ministre»; (iii) il établit les prix de base à la tête de puits pour les fins de la surtaxe, aux prix applicables à l’impôt sur le revenu minier.
Ordonnances ministérielles
Les ordonnances ministérielles, énumérées dans la question sur laquelle on a autorisé le pourvoi et leurs buts respectifs peuvent être résumés comme suit:
1 WOP-1/73 fixe les prix internationaux à la tête de puits du pétrole brut aux fins de l’impôt sur le revenu minier et de la surtaxe pour janvier 1974, avec des variations selon le champ et le genre de pétrole. Le prix du pétrole brut léger de Kindersley-Kerrobert a été fixé à $4.01 le baril. 1 WOP-1/74 fixe les prix internationaux à la tête de puits pour février 1974. Le prix pour le brut léger de Kindersley-Kerrobert est établi à $4.71 le baril. 1 WOP-02/74 maintient les mêmes prix pour le mois de mars 1974. 1 WOP-03/74 augmente les prix internationaux à la tête de puits à $6.41 le baril pour le brut léger de Kindersley-Kerrobert pour avril 1974. 1 WOP-04/74 maintient les mêmes prix pour le mois de mai 1974.
L’ordonnance WOV-01/74, datée du 10 juillet 1974, édicté qu’aux fins du paiement des redevances à la Couronne, de l’impôt sur le revenu minier et de la surtaxe, la valeur à la tête de puits sera le plus élevé du prix du baril à la tête de puits ou du prix fixé par l’ordonnance. Pour les mois de janvier à mai 1974, les prix fixés sont les mêmes que les prix internationaux à la tête de puits. L’ordonnance WOV-01/74 fixe également les prix pour les mois de juin 1974 et suivants jusqu’à nouvel avis, le prix fixé pour le brut léger de Kindersley-Kerrobert étant de $6.41 le baril. Bien qu’on n’en ait pas fait mention parmi les ordonnances ministérielles énumérées dans l’autorisation de ce pourvoi, la Cour a été informée pendant les plaidoiries que, le 24 juin 1975, alors que l’appel interjeté devant la Cour d’appel de la Saskatchewan était sous examen, une nouvelle ordonnance ministérielle, WOV-01/75, avait été promulguée pour annuler l’ordonnance WOV-01/74 et ordonner que la
[Page 581]
valeur à la tête de puits, aux fins du paiement des redevances à la Couronne et de la surtaxe, soit celle fixée par WOV-01/74. Cette ordonnance prévoit aussi qu’à partir du mois de juillet 1975 et jusqu’à nouvel ordre du Ministre, le prix du pétrole brut sera le plus élevé du prix du baril à la tête de puits et du prix du baril fixé par l’ordonnance WOV-01/75, soit, dans le cas du brut léger de Kindersley-Kerrobert, $7.91 le baril. L’ordonnance WOV-01/75 est muette en ce qui concerne l’impôt sur le revenu minier. Ceci s’explique, je suppose, parce qu’on s’était rendu compte que l’ordonnance précédente, qui fixait la valeur à la tête de puits pour l’avenir, tant pour l’impôt sur le revenu minier que pour la surtaxe, excédait les pouvoirs du Ministre aux termes de l’art. 4A pour autant qu’elle visait l’impôt sur le revenu minier. Cet article prévoit que le Ministre fixe un prix «après-vente» et non à l’avance.
V
Taxation directe ou indirecte
L’appelante prétend que l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe sont des impôts indirects et qu’en conséquence, ils excèdent la compétence de la législature provinciale. Le critère permettant de déterminer la validité de cette allégation est la formule classique de John Stuart Mill (Principes d’économie politique, Livre V, c. 3):
[TRADUCTION] Les impôts sont directs ou indirects. L’impôt direct est celui qu’on exige de la personne même qui doit l’assumer. Les impôts indirects sont ceux qu’on exige d’une personne dans l’intention que celle-ci se fasse indemniser par une autre: c’est le cas des taxes d’accise et des droits de douane.
Le producteur ou l’importateur d’une denrée doit payer un impôt sur celle-ci non pas parce qu’on veut lui imposer une contribution particulière, mais afin d’imposer par son entremise les consommateurs de ladite denrée, en supposant qu’il va leur faire supporter le fardeau de l’impôt en augmentant ses prix.
Les ouvrages bien connus de Mill ont été publiés peu avant la rédaction de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, et le Conseil privé a présumé qu’ils étaient bien connus des Pères de la Confédération. La définition a été appliquée pour
[Page 582]
la première fois dans l’arrêt P.G. du Québec c. Reed[11]. On y a jugé que la question de savoir si un impôt est direct ou indirect ne peut pas dépendre d’événements spéciaux qui peuvent varier dans des cas particuliers; la règle générale la meilleure est de considérer l’époque du paiement et, si à cette époque l’incidence de l’impôt est incertaine, ce n’est pas un impôt direct. Le critère de Mill a été fermement établi dans l’arrêt Banque de Toronto c. Lambe[12]. Dans cette affaire, lord Hobhouse a déclaré que s’il était fort à propos, et même nécessaire, de tenir compte de l’opinion des économistes, la question est une question de droit, savoir le sens à donner à ces mots dans le contexte de la loi. La question est principalement une question de droit plutôt que d’analyse économique subtile. La ligne de démarcation entre un impôt direct et un impôt indirect s’établit et se détermine en considérant [TRADUCTION] «la tendance générale de l’impôt et le sens ordinaire qu’il est convenu de donner à un impôt de cette tendance»: affaire Lambe.
Dans La ville de Charlottetown c. Foundation Maritime Co.[15], le juge Rinfret a relevé que la règle de Mill était fondée sur la théorie de l’incidence finale de l’impôt et non pas sur l’incidence finale dépendant des circonstances spéciales des cas particuliers.
La nature de l’impôt est une question de fond et ne dépend pas de la terminologie utilisée par la législature; Le Roi c. Caledonian Collieries Ltd.[16]
Il n’est pas douteux que par l’expression «taxation directe et indirecte», les Pères de la Confédération ont envisagé certaines catégories particuliè-
[Page 583]
res de taxation aussi bien qu’un critère général d’application. Les législatures étaient censées n’avoir accès qu’à certaines catégories, telles l’impôt sur le revenu et les taxes foncières, pour deux motifs. Le premier était fondé sur une théorie ésotérique d’économie politique. On pensait qu’un impôt direct serait plus évident qu’un impôt indirect, qu’il susciterait la vigilance et une plus grande résistance de l’électorat et qu’ainsi on aboutirait à minimiser les dépenses publiques. Le second motif s’est avéré erroné dès le début. On pensait que les activités des provinces seraient limitées et leurs besoins financiers peu importants; par conséquent, les législatures n’auraient donc aucun besoin de recourir à la plupart des sources communes d’impôts.
Il est clair que l’expression taxation directe et indirecte a une connotation historique et bien qu’il n’y ait aucune raison de croire que l’A.A.N.B. n’est pas un document dont le sens évolue, qui n’est pas limité à son inspiration originale, la jurisprudence, pour autant qu’elle porte sur des formes particulières de taxation comme l’impôt sur le revenu ou les taxes sur la propriété, a capté le sens historique de taxation «directe» et «indirecte» et l’a conservé. Lord Cave a expliqué l’effet de ce qui précède dans La ville de Halifax c. La succession Fairbanks[17], à la p. 125:
[TRADUCTION] Quel effet faut-il attribuer à la formule de Mill précitée? Elle est certainement valable en ce qu’elle fournit une base logique à la distinction déjà établie entre les impôts directs et indirects et sert peut-être aussi de guide pour déterminer dans laquelle des deux catégories il faut placer un impôt nouveau ou inconnu; mais elle ne doit pas venir perturber la classification établie des impôts anciens et bien connus et rendre nécessaire l’application d’un nouveau critère à chaque sous-catégorie de ce genre d’impôts. La taxe foncière et l’imposition du revenu, les droits successoraux et les contributions municipales et locales relèvent de la taxation directe, au sens habituel du terme, au même titre que la perception de droits de douane ou d’accise sur des denrées ou d’un droit en pourcentage sur des services sera ordinairement considérée comme une taxation indirecte; bien que de nouvelles formes de taxation puissent, à l’occasion, être ajoutées à l’une ou l’autre catégorie selon la formule de Mill, on aurait tort d’invoquer cette formule pour transférer un impôt uni-
[Page 584]
versellement reconnu comme appartenant à une catégorie, à une catégorie de taxation différente.
Les catégories d’impôt historiquement bien définies obéissent à une théorie générale du droit connue. Ainsi des droits de douane ne peuvent pas être créés par les législatures, alors qu’une taxe foncière ou un impôt sur le revenu relève indiscutablement de leur compétence. Une analyse constitutionnelle approfondie s’impose à l’égard de toute forme de taxation inhabituelle ou hybride. Une forme de taxation hybride peut avoir des aspects directs et des aspects indirects. Au 19e siècle, tout élément pouvant être qualifié d’indirect était stigmatisé par l’économie politique comme un obstacle à la validité d’une loi d’une législature. Cette considération est d’importance mineure aujourd’hui. La théorie générale du droit n’offre pas de guide certain dans l’évaluation des principes directeurs d’une nouvelle forme de taxation. On commence avec l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, qui ajoute deux critères—(1) la taxation doit rester dans les limites de la province et (2) elle doit avoir pour but de prélever un revenu pour des objets provinciaux. Plus important qu’un vestige de caractère indirect, on y trouve implicitement l’interdiction faite à une province d’imposer les personnes habitant au-delà de ses frontières. De plus, une province ne peut pas utiliser ostensiblement ses pouvoirs de taxation pour envahir des domaines interdits. Elle ne peut pas réglementer les échanges et le commerce par voie de taxation ni interdire l’entrée libre de denrées ou de produits finis provenant d’autres provinces. Elle doit se limiter à prélever un revenu pour des objets provinciaux.
VI
On a plaidé devant la Cour que l’impôt en cause est une taxe sur une marchandise, qu’à ce titre, la tendance générale serait de la répercuter et que c’est donc un impôt indirect. Il est vrai qu’une taxe sur une marchandise, qu’elle frappe la production, l’importation, le transport ou la vente, augmente en règle générale la valeur et le prix de la marchandise d’au moins le montant de la taxe. Mill, t. II (éd. de 1893) à la p. 435. Il s’agit là d’une très vieille théorie et pour ce motif une taxe sur une marchandise est traditionnellement considérée
[Page 585]
comme un impôt indirect. Les tribunaux ont adopté cela comme un des critères de qualification de l’impôt: Le procureur général de la Colombie-Britannique c. Le Canadien Pacifique[18]; Le Roi c. Caledonian Collieries Ltd., précité; Le procureur général de la Colombie-Britannique c. McDonald Murphy Lumber Co., Ltd.[19] Mais il faut être prudent. Des taxes frappant les consommateurs de marchandises particulières sont souvent appelées taxes sur des marchandises ou semblent être de telles taxes, alors qu’elles n’en sont pas. Les taxes frappant le consommateur sont normalement considérées comme des impôts directs. Voir Le procureur général de la Colombie-Britannique c. King-come Navigation Co. Ltd., précité, et Atlantic Smoke Shops Ltd. c. Conlon[20], relatifs à des biens consomptibles et Cairns Construction Ltd. c. Le Gouvernement de la Saskatchewan[21], concernant des biens non consomptibles.
On ne peut simplement trancher ce pourvoi sur la base que l’impôt sur le revenu minier est levé sur une marchandise. La Cour est tenue d’examiner la législation et les faits pertinents dans le but de décider, par application du critère formulé par Mill et développé par la jurisprudence, si l’impôt est direct ou indirect. Dans l’arrêt Atlantic Smoke Shops Ltd. c. Conlon, le vicomte Simon, lord chancelier, a déclaré que l’existence de deux catégories distinctes d’impôts ne décharge pas les tribunaux de l’obligation d’examiner chaque taxe particulière ou ne justifie pas de classer la taxe dans les impôts indirects du simple fait qu’elle est associée à l’achat d’un article. Un point de vue similaire a été adopté dans l’arrêt Le procureur général de la Colombie-Britannique c. Esquimalt and Nanaimo Railway[22].
Il est difficile d’assimiler l’impôt sur le revenu minier à la catégorie des taxes sur marchandises, pour plusieurs raisons. Premièrement, l’impôt frappe le détenteur de certains droits sur une partie du montant reçu. Deuxièmement, contrairement à une vraie taxe sur marchandises—c’est-à-
[Page 586]
dire, une taxe fixe ou un pourcentage—l’art. 6 de la Loi prévoit un impôt variable selon le coût de production. Si ce dernier augmente, l’impôt touché par la province diminue. Troisièmement, l’impôt n’est pas un droit «ajouté au prix» mais plutôt une contribution «frappant le propriétaire».
Finalement l’impôt ne frappe pas le produit, mais seulement certains détenteurs déterminés. Les détenteurs de droits sur une zone productive dont la superficie totale est inférieure à 1,280 acres sont exemptés. Pour ces motifs, l’impôt ne peut être placé dans la catégorie des taxes sur marchandises, au sens attribué à cette expression en droit constitutionnel. Il faut donc procéder à une analyse constitutionnelle plus approfondie.
VII
L’avocat de la province a essayé de justifier l’impôt en tant qu’impôt sur le revenu, en s’appuyant sur l’arrêt Forbes c. Le procureur général du Manitoba[23]. Cet «impôt sur le revenu minier» n’est pas un impôt sur le revenu au sens généralement accepté du terme. Un vrai impôt sur le revenu signifie, aux fins fiscales, un prélèvement sur les gains et les profits: Le Roi c. Caledonian Collieries Ltd., précité. Le témoignage du professeur Barber dans le présent litige confirme ce point de vue. Selon lui, l’impôt sur le revenu est, conformément aux principes comptables généralement acceptés et aux usages commerciaux, un impôt sur le revenu net dont le calcul exige la déduction de toutes les dépenses engagées pour gagner ce revenu.
Dans l’affaire Nickel Rim Mines Ltd. v. Attorney-General for Ontario[24], citée par l’avocat de la province, on a jugé que l’impôt était un impôt direct, mais il était prélevé sur les bénéfices annuels, fixés après avoir pris en considération une [TRADUCTION] «longue liste de déductions». Le juge Wells l’a décrit comme étant un impôt sur les [TRADUCTION] «bénéfices nets établis ou estimés». En appel, le juge en chef Porter de l’Ontario a qualifié l’impôt d’[TRADUCTION] «impôt sur les bénéfices».
[Page 587]
A mon avis, l’affaire Nickel Rim n’est d’aucune utilité pour la province. L’impôt ne frappe pas le revenu net. Il ressemble davantage à un impôt sur le revenu brut car, au-dessus d’un certain chiffre fixé par la Loi, il est de cent pour cent. Dans le passé, on a généralement considéré ce genre d’impôt comme indirect. L’impôt est essentiellement une somme forfaitaire qui varie selon le prix de vente du pétrole, mais ne reflète pas nécessairement les dépenses effectivement engagées. Dans toute définition d’un impôt sur le revenu, les dépenses ne sont pas automatiquement déductibles, mais sont fixées de façon discrétionnaire. Si l’art. 4A devait être appliqué, l’impôt serait prélevé non pas sur le prix reçu, mais sur un chiffre fixé par le Ministre. En résumé, un impôt sur le revenu est un impôt sur les recettes brutes moins les dépenses. Pour l’impôt en cause, ces deux chiffres peuvent être déterminés par le Ministre.
VIII
Il résulte clairement de ce qui précède, qu’en l’espèce, les catégories constitutionnelles bien définies sont d’une utilité secondaire. L’impôt n’entre pas dans cette classification; il est hybride. Il doit être évalué à la lumière d’une analyse constitutionnelle en tenant compte des «indices» que j’ai précédemment mentionnés.
Cela étant, peut-on dire que cet impôt est exigé de la personne même que l’on veut faire payer ou peut-on dire que l’on prévoit et souhaite que le producteur du pétrole qui y est assujetti se remboursera aux dépens d’un autre? La réponse à cette question n’est pas facile. Un exemple peut nous y aider. Prenons un prix de base à la tête de puits de $3 le baril et un prix de vente à $7 le baril; dans ce cas l’impôt sera de $4 le baril. Si le prix de base à la tête de puits et les frais de production demeurent constants mais que le prix de vente augmente à $11 le baril, l’impôt sera de $8 le baril. Il est bien évident que le producteur de pétrole ne sera pas en mesure d’assumer l’impôt de $4 ou $8 à même le prix de base à la tête de puits de $3 le baril qu’il perçoit. On peut donc soutenir que l’impôt est répercuté sur l’acheteur comme élément du prix du pétrole. Toutefois, je ne crois pas que ce point de vue puisse tenir. Un impôt indirect
[Page 588]
est un montant qui est ajouté à ce qui serait autrement le prix de la marchandise ou du service, comme il ressort de la formule de Mill. Ce dernier déclare qu’un impôt est indirect quand le producteur doit le payer, non pas parce qu’on veut lui imposer une contribution, mais afin de taxer, par son entremise, les consommateurs en supposant qu’il va leur faire supporter le fardeau de l’impôt [TRADUCTION] «en augmentant ses prix», c’est-à-dire par un «supplément». Dans l’arrêt Le procureur général de la Colombie-Britannique c. Esquimalt and Nanaimo Railway Company[25], lord Greene a souligné que pour être un impôt indirect, l’impôt lui-même doit avoir une tendance générale à être répercuté. Si un article qui se vend $10 est assujetti à des droits de douane de 10 pour cent, la tendance générale est simplement d’ajouter le montant de la taxe, ou plus, au prix de l’article. L’acheteur paiera alors un dollar ou davantage en plus du montant qu’il aurait payé en l’absence de la taxe. Dans l’arrêt Security Export Co. c. Hetherington[26], à la p. 558, le juge Duff a adopté la définition suivante de l’impôt direct, tirée de l’ Oxford Dictionary:
[TRADUCTION] Celui qui frappe directement les personnes qui doivent en supporter le fardeau, par opposition aux impôts indirects perçus sur des marchandises, et dont le prix est augmenté d’autant de façon à ce que les personnes qui en subissent l’incidence finale payent indirectement une partie de la taxe qui est incluse dans le prix de l’article. (Les italiques sont de moi.)
Si le prix est augmenté en raison de l’impôt, la tendance sera de faire supporter l’augmentation par le consommateur. Si le prix n’est pas augmenté, la tendance sera de faire supporter l’impôt par le producteur.
En ce qui me concerne, je ne trouve rien dans le texte de la Loi ni dans la preuve orale ou documentaire qui suggère que le prix du pétrole de la Saskatchewan a été augmenté par l’addition de «l’impôt sur le revenu minier», ou que l’acheteur du brut de la Saskatchewan a payé un prix plus élevé par baril qu’il n’aurait payé en l’absence de l’impôt. Je ne trouve rien non plus qui m’amène à conclure que la législature de la Saskatchewan a
[Page 589]
agi dans un but autre que celui de percevoir un impôt maximal des personnes qui sont légalement tenues de le payer, savoir les producteurs de pétrole de la Saskatchewan.
Il ne faut pas perdre de vue une autre considération. S’il avait été entendu que les assujettis répercuteraient l’impôt sur d’autres, l’inclusion de «l’article des agriculteurs» exemptant les zones de moins de 1,280 acres, aurait été absolument inutile.
«L’article des agriculteurs» met en relief l’axe autour duquel tourne le présent litige. Il s’agit de savoir qui, des producteurs ou du gouvernement de la Saskatchewan, recueillera les fruits d’une augmentation imprévue du prix du pétrole. Dans le cas des producteurs titulaires de droits dans des zones productives excédant 1,280 acres, la législature a décidé que les coffres de la province devaient en profiter; dans le cas d’un producteur exploitant un plus petit terrain, la législature s’est abstenue de lever un impôt, laissant le bénéfice au producteur. La situation du consommateur final n’est en définitive pas touchée. Il est également évident que toute tentative d’un producteur de pétrole de se rembourser en augmentant le prix de vente serait vaine, car toute augmentation du prix de vente se traduirait par une augmentation égale de l’impôt puisque, selon la formule adoptée, l’impôt est égal au prix reçu à la tête de puits moins le prix de base à la tête de puits.
Devant les tribunaux de la Saskatchewan et devant cette Cour, on a parlé du prix international ou «mondial» du pétrole et de ses effets sur la fixation des prix du brut de la Saskatchewan. On a prétendu, au nom de la Province, que le prix mondial mettrait un plafond au prix du brut de la Saskatchewan et que, par conséquent, le producteur de la Saskatchewan ne pourrait pas répercuter l’impôt sur le revenu minier sur l’acheteur. Prenons un autre exemple: si le prix mondial est de $11 le baril et le prix de base à la tête de puits de $3 le baril, l’impôt sur le revenu minier sera de $8 le baril. Le producteur ne pourra pas récupérer ce montant en augmentant le prix à $19 le baril puisque (i) son pétrole ne peut se vendre à ce prix sur le marché et (ii) qu’il sera privé de tout revenu additionnel par les mécanismes de la Loi.
[Page 590]
Une question semblable se posait dans l’affaire des Marchés de grain à terme, Le procureur général du Manitoba c. Le procureur général du Canada[27], mais elle est demeurée sans solution. On y a examiné An Act to provide for the collection of a Tax from persons selling grain for Future Delivery, 1923 (Man.), c. 17. Cette loi prévoyait que le vendeur, son courtier ou son mandataire devait payer un impôt sur la quantité vendue en vertu de contrats de vente de grain à terme conclus à toute bourse ou organisme similaire dans la province. Quand l’affaire est venue devant cette Cour, le juge Duff, parlant des ventes sur le marché international, a dit:
[TRADUCTION] Mais un impôt sur la production ou sur les ventes peut n’avoir aucun effet sur le prix et, dans des circonstances spéciales il est indubitable qu’il n’en a pas. Quand, par exemple, le prix final auquel une marchandise est vendue est fixé sur le marché international et est connu de tous les intéressés par des cotations quotidiennes, un impôt périodique annuel restera sans effet, même pour déterminer le prix ainsi fixé, à moins qu’il ne soit tellement élevé et qu’il soit perçu dans de telles circonstances qu’il atteigne l’approvisionnement marginal. Il est évident que le prix final, une fois fixé dans ces circonstances, régira les conditions des opérations à toutes les étapes, du vendeur initial au dernier acheteur. De nouveau, pour prendre un autre exemple, un impôt frappant les agriculteurs de l’Ouest sur les ventes de grain, serait en fait, aussi bien qu’en intention, un impôt que la personne même à qui on demande de le payer devra supporter [1924] R.C.S. 317, à la p. 322 (Renvoi relatif à la validité de The Manitoba Act).
Ce passage tend à étayer l’argumentation de la province. Le vicomte Haldane a rendu le jugement en appel au Conseil privé dans cette affaire. Il s’est reporté à un exposé conjoint des faits déposé par les procureurs généraux, qui indiquait que le prix sur le marché du grain au Canada était fixé par [TRADUCTION] «les grands marchés d’importation de Grande‑Bretagne et d’Europe». Sa Seigneurie a ajouté [TRADUCTION]: «C’est un «prix mondial» sur lequel les producteurs ont peu de contrôle et qui doit être pris en considération pour couvrir tous les éléments des frais de production et de transport». Le Conseil privé n’a pas décidé si la tendance du vendeur à ajouter au prix le montant de la taxe payée relativement à la vente était
[Page 591]
neutralisée parce que le prix du grain était fixé par le marché mondial sur lequel le vendeur n’avait pas de contrôle. Le Conseil privé a jugé que, dans la mesure où la législation visait à taxer les courtiers, les mandataires, les commissionnaires et les compagnies d’entreposage, on s’attendait à ce qu’ils répercutent la taxe sur d’autres et que, de ce point de vue, la taxe était indirecte. La distinction entre le cas de ces personnes et compagnies et ceux où il y a imposition légitime d’une taxe directe, était, selon le Conseil privé, trop compliquée pour être faite par une cour de justice. Dans la mesure où cet arrêt semble reconnaître comme direct un impôt sur les ventes de grain pour livraison future faites par des commettants, il est utile à la province.
Je reproduis un extrait du jugement du juge d’appel Turgeon dans l’affaire de la Grain Marketing Act, 1931[28], à la p. 154, qui se fait l’écho de l’avis du juge Duff dans l’affaire des Marchés de grain à terme, précitée:
[TRADUCTION] Dans l’affaire Lawson, précitée, on a considéré que les contributions étaient d’une nature telle qu’elles devaient probablement influencer le prix du produit; il s’agissait, par conséquent, de taxes indirectes. En l’espèce, je ne peux conclure dans ce sens. Il est admis que le grain de la Saskatchewan est vendu à des prix fixés en dehors de la province et selon des conditions générales, et ces taxes sont levées à même le prix de vente après la vente du grain. Il est clair qu’on entendait qu’elles soient payées par le cultivateur qui y était assujetti. En conséquence, ce sont des taxes directes et non indirectes, et leur imposition serait légitime si la Loi était valide par ailleurs.
Si le pétrole de la Saskatchewan est vendu au prix en vigueur sur le marché, comme je comprends que c’est le cas, je ne crois pas qu’on puisse dire à bon droit que le consommateur de pétrole de l’Est canadien paye davantage à cause de l’imposition. Il n’y a pas de charge ajoutée à chaque unité du produit. Voir le juge Rand dans l’arrêt C.P. c. P.G. de la Saskatchewan (précité).
Un des arguments majeurs de l’appelante est que le Ministre est investi du pouvoir général de fixer le prix de vente du pétrole et que, si le producteur veut éviter une perte pécuniaire, il doit
[Page 592]
vendre le pétrole au prix préalablement fixé par le Ministre. Ce n’est certainement pas le cas. Le pouvoir du Ministre de fixer la valeur à la tête de puits, aux fins de l’impôt sur le revenu minier, n’est pas un pouvoir général sans limite ni restriction; il peut seulement l’exercer quand le pétrole est vendu à moins que sa juste valeur et, dans ce cas, seulement après la vente. Le but évident de l’art. 4A du Bill 42 est d’empêcher des pratiques comme la vente de pétrole entre compagnies affiliées à des prix artificiellement bas. La valeur à la tête de puits n’est pas fixée arbitrairement par le Ministre; elle est établie par les forces mondiales et nationales qui déterminent le prix du marché à là tête de puits. On n’a nullement prouvé que le Ministre ait jamais fixé un prix au-dessus du prix du marché, forçant ainsi les producteurs à subir des pertes s’ils étaient incapables de vendre à un prix artificiellement élevé. Dans le cours normal des choses, l’impôt est la différence entre le prix de base à la tête de puits et le prix du marché reçu par le producteur dans l’exercice du commerce. Si le producteur essaie d’éviter l’impôt en vendant son produit moins cher que le juste prix du marché, le Ministre peut alors fixer le prix, mais dans ce cas seulement. L’impôt ne détermine pas le prix. C’est le prix qui détermine l’impôt.
Quand on en vient à la surtaxe, il est clair que, pris ensemble, le décret du conseil 1238/74 et l’ordonnance ministérielle WOV-01/75 ont le même but. On se souviendra que la surtaxe est là différence entre le prix de base à la tête de puits et le plus élevé du prix du baril reçu à la tête de puits et du prix du baril indiqué dans l’ordonnance WOV-01/75. Comme dans le cas de l’impôt sur le revenu minier, le montant dû dépend normalement du prix effectivement reçu pour le pétrole et non de l’exercice d’un pouvoir ministériel quelconque. Le pouvoir du Ministre est dans les deux cas une mesure de protection pour décourager l’évasion fiscale.
La prétention selon laquelle l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe constituent un impôt indirect ou une taxe à l’exportation doit procéder, je crois, de la crainte primaire que le Ministre utilise ses pouvoirs, non pas dans le but d’empêcher l’évasion fiscale, mais dans celui d’imposer
[Page 593]
des prix arbitraires et punitifs, supérieurs aux prix du marché. Rien ne justifie cette crainte dans le texte des dispositions ni dans le dossier de cette affaire.
Je ne saurais assez insister sur un point: les acheteurs paieront le même prix, que l’impôt existe ou non. A mon avis, ce fait enlève indubitablement à la contribution le caractère d’impôt indirect ou de taxe à l’exportation. Elle n’est pas répercutée sur les acheteurs pour augmenter ce qu’ils paieraient autrement. Au lieu de cela, ils paient exactement le prix qu’ils paieraient en l’absence de l’impôt et les producteurs sont imposés sur les bénéfices qu’ils réaliseraient autrement.
Je suis d’avis que, vu sa nature et ses effets réels, l’impôt sur le revenu minier relève de la taxation directe dans les limites de la province en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux.
IX
La province cherche à appuyer la constitutionnalité de la surtaxe imposée par The Oil and Natural Gas Regulations, 1969, en arguant qu’il s’agit d’une redevance «variable». Nul ne conteste le droit de la Couronne, relativement aux terres de la Couronne, d’imposer contractuellement une redevance et de la faire varier. La validité d’une redevance variable a été examinée et confirmée dans l’arrêt Le procureur général de I’Alberta c. Huggard Assets Ltd.[29] Subsidiairement, la province prétend que la surtaxe est valide à titre d’impôt direct ou en tant que législation relative à la propriété et aux droits civils dans la province.
Par conséquent, la première question à trancher au sujet de la surtaxe est de savoir si elle constitue une redevance ou un impôt. Il faut pour cela déterminer si la province, en imposant la surtaxe, agit en qualité de bailleur ou en qualité d’autorité fiscale. En d’autres termes, les relations entre la législature et le producteur de pétrole sont-elles celles de bailleur à locataire ou celles d’autorité fiscale à contribuable?
[Page 594]
Aux termes du par. 63(1) de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, la surtaxe est calculée en multipliant le volume de la production (moins la redevance de la Couronne, moins la contribution afférente aux chemins publics) par la (valeur à la tête de puits, fixé par le Ministre, moins le prix de base à la tête de puits). On se souviendra que la valeur à la tête de puits est le plus élevé du prix reçu et du prix indiqué dans l’ordonnance ministérielle WOV/01-75.
Les caractéristiques d’une redevance ont été définies par le juge Maclean dans l’arrêt B. & B. Royalties Ltd. c. Le ministre du Revenu national[30]. Dans cette affaire, «redevance» a été définie, à la p. 92, comme étant [TRADUCTION] «un intérêt dans la production réservé par le bailleur originaire sous forme de loyer contre le droit ou privilège d’extraire du pétrole ou du gaz d’une zone désignée». Dans l’arrêt Ross c. Le ministre du Revenu national[31], à la p. 418, le juge Cameron définit les redevances comme [TRADUCTION] «des paiements périodiques, en nature ou en argent, qui sont exigibles et varient en fonction de la production et de l’utilisation de la mine ou du puits, et sont dus en contrepartie du droit de prospecter, d’extraire et de vendre le pétrole ou les minéraux produits». En termes généraux, à l’égard d’un bail de pétrole et de gaz, une redevance est une part, déterminée dans le bail, du pétrole ou du gaz produit, ou des montants en provenant, en contrepartie du droit de rechercher et d’extraire du pétrole et du gaz. La redevance conventionnelle est un pourcentage uniforme, souvent 12½ pour cent, du pétrole et du gaz produit. Le paragraphe 58(1) de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, donne un exemple de redevance conventionnelle sur une base progressive. En revanche, un impôt est une contribution obligatoire exigée par les pouvoirs publics dans des buts d’intérêt public. Le juge Duff l’a bien souligné dans l’arrêt Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction[32], à la p. 363. Il a jugé que certaines contributions étaient des impôts et pour ce faire a appliqué les critères suivants: (i) elles sont exigées
[Page 595]
par une loi, (ii) en vertu des pouvoirs de la législature, (iii) par un organisme public, (iv) dans un but d’intérêt public. Voir également l’arrêt Lower Mainland Dairy Products Sales Adjustment Committee c. Crystal Dairy Ltd.[33] Dans l’arrêt Le procureur général de la Colombie-Britannique c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co. (précité), on a déclaré qu’une contribution à un fonds de protection forestière constituait un impôt, car elle était imposée par la législation et recouvrable à la requête de la Couronne, bien qu’elle s’appliquât à une catégorie limitée de personnes, qu’elle eût un but particulier et que son produit ne tombât pas dans le revenu général.
Le paragraphe 63(1) du Règlement frappe de la surtaxe [TRADUCTION] «le pétrole produit ou réputé produit par les terres de la Couronne». Cette imposition touche des personnes qui n’ont aucune relation contractuelle avec la Couronne, par exemple celles qui ont cédé leurs baux de la Couronne mais ont retenu une redevance dérogatoire, ou celles qui ont acheté des certificats en vertu d’une fiducie de redevance. Il est difficile de concevoir que ces personnes aient une relation contractuelle avec la Couronne. L’obligation résulte d’un ordre législatif et non pas d’un processus de négociation entre des volontés librement exprimées aboutissant à un consentement.
Le paragraphe 33(2) du Bill 42, modifié, dispose:
[TRADUCTION] (2) Toute personne titulaire d’un bail portant sur des droits d’extraction de pétrole et de gaz, ou de l’un des deux, sera assujettie aux articles 63 et 63B de The Petroleum and Natural Gas Regulations, 1969, modifiés, ratifiés et confirmés par les paragraphes (1A) et (1B) de l’article 10 de The Minerai Resources Act, et devra payer la surtaxe y prescrite à partir du 1er janvier 1974, comme si le bail était assujetti au par. (1) de l’article 63, et sera assujettie à toute modification desdits articles. (Bill 128)
Quand des droits d’extraction de pétrole et de gaz dans la province ont été expropriés, ils étaient le plus souvent grevés de baux de tenure libre pour l’extraction de pétrole et de gaz. Ces baux ne contenaient pas la clause de rendement que l’on
[Page 596]
trouve dans les baux de la Couronne et qui permet à cette dernière de changer à l’occasion le taux de la redevance. Le paragraphe 33(2) assujettit le titulaire du bail au paiement de la surtaxe, par l’effet de la loi, mais ce qu’il y a lieu de noter c’est que cela ne découle pas d’une clause de rendement négociée et incluse dans le bail. La Couronne ne pouvait atteindre les personnes titulaires de baux de tenure libre sur des droits d’extraction de pétrole et de gaz expropriés, et obtenir plus que la redevance réservée aux termes de ces baux, que par voie de taxation ou en modifiant les baux par voie législative. L’obligation de payer la surtaxe est légale et non contractuelle. Une autre caractéristique distinctive est que la redevance conventionnelle est un pourcentage de la production (normalement fixe, mais qui peut, dans le cas des baux de la Couronne, être changé par le bailleur). La surtaxe est le prélèvement de tout ce qui excède un chiffre fixé par la Loi.
Également étrangère à toute relation de bailleur à locataire, est l’obligation imposée par l’art. 42 du Bill 42, qui rend passible d’une amende de $1,000 par jour toute personne qui occasionne l’arrêt de la production sans le consentement du Ministre.
A mon avis, bien que qualifiée de redevance, la surtaxe est, par essence, un impôt. Sauf le fait qu’elle touche à des baux préexistants de la Couronne, c’est une contribution obligatoire exigée sur des droits contractuels antérieurs, par une autorité publique, à des fins publiques. Il est évident que l’accord consensuel et mutuel que l’on trouve ordinairement dans les relations de bailleur à locataire est totalement absent dans celles de la Couronne avec les personnes assujetties à la surtaxe. Celle-ci est égale à la contribution de 100 pour cent imposée, selon d’autres conditions, au titre d’impôt sur le revenu minier. Le fait qu’il s’agisse d’un impôt n’est pas fatal. Dans son objet, son but et son mode de prélèvement, elle est conforme à un impôt sur le revenu minier. C’est donc un impôt direct qui relève de la compétence provinciale.
X
L’avocat de l’appelante a demandé à la Cour d’annuler la législation parce qu’elle empiète sur le pouvoir exclusif du Parlement relativement à la
[Page 597]
réglementation des échanges et du commerce. L’appelante soutient que [TRADUCTION] «l’impôt et la surtaxe sont établis de manière à permettre à la province de la Saskatchewan de contrôler le prix minimal de vente du pétrole brut de la Saskatchewan. Ce contrôle est imposé sur une marchandise presque exclusivement consommée à l’extérieur de la Saskatchewan, sur les marchés canadiens ou internationaux. Cette imposition par la province d’un prix minimal qui se répercute sur des consommateurs en dehors de ses limites constitue une ingérence dans la libre circulation des échanges commerciaux entre les provinces …et empêche les producteurs de la Saskatchewan de traiter librement avec des acheteurs hors de la Province.»
Le paragraphe 2 de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, a. connu un nouvel essor en jurisprudence au cours des cinquante dernières années. L’appelante demande à la Cour de lui donner une portée sans précédent. Dans l’arrêt Home Oil Distributors Ltd. c. Le procureur général de la Colombie-Britannique[34], la Cour a jugé intra vires la Coal and Petroleum Products Control Board Act, 1937 (B.C.), c. 8, qui prévoyait la constitution d’une Commission pour réglementer et contrôler les industries provinciales du charbon et du pétrole. La Commission avait le pouvoir de fixer les prix de vente dans la province du charbon ou des produits pétroliers, à la tête de puits, au détail ou autrement, pour leur utilisation dans la province. Le ravitaillement en brut des raffineries de la Colombie‑Britannique venait de l’extérieur de la province. Les producteurs extraprovinciaux faisaient du dumping du surplus du mazout en Colombie-Britannique, au détriment de l’industrie charbonnière locale. On a allégué que la législation visait des sources d’approvisionnement extérieures et tentait de contrôler, par le biais de la fixation des prix, le mouvement interprovincial des produits. Cet argument a été rejeté en s’appuyant sur l’arrêt Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board[35]. L’arrêt a établi qu’un certain degré de réglementation du prix pour protéger des intérêts provinciaux légitimes était tolérable, bien qu’il touchât à l’entrée du pétrole étranger.
[Page 598]
Le concept qu’une province peut affecter indirectement les marchandises dans des échanges interprovinciaux ou internationaux a été développé dans l’arrêt Carnation Company Ltd. c. L’Office des marchés agricoles du Québec[36]. Dans cette affaire, on a jugé qu’une province peut affecter indirectement ces marchandises en augmentant leur prix de revient si la législation, par son objet et son but, est relative à un domaine de compétence provinciale. Le juge Martland, parlant au nom de toute la Cour, a dit à la p. 252:
[TRADUCTION] Il est indiscutable que le prix fixé par les décisions peut avoir une influence sur le commerce d’exportation de l’appelante, parce qu’il influe sur les prix de revient. Mais le coût de la main-d’œuvre influe de même sur le prix de revient des marchandises de toute compagnie qui s’occupe d’exportation. Il semble pourtant qu’on ne puisse pas vraiment mettre en doute la compétence d’une province de réglementer les taux de salaire qui s’y pratiquent, sauf si une entreprise tombe dans les exceptions énumérées à l’article 92(10) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Ce n’est pas la possibilité que ces décisions puissent «affecter» les échanges interprovinciaux de l’appelante qui doit déterminer leur validité, mais plutôt le fait qu’elles aient été ou non adoptées «relativement à» la réglementation des échanges et du commerce. Le juge Duff (alors juge puîné) a utilisé ce critère dans un autre contexte dans l’arrêt Gold Seal Limited c. Le Procureur général de l’Alberta (1921), 62 R.C.S. 424, p. 460.
L’argument selon lequel les décisions de l’Office des marchés pourraient avoir un impact sur les échanges interprovinciaux a été tranché dans les termes suivants, à la p. 253:
[TRADUCTION] Je ne suis pas prêt à convenir que, pour déterminer le but visé, le fait que ces décisions aient quelque impact sur les échanges interprovinciaux de l’appelante signifie nécessairement qu’elles constituent une réglementation des échanges et du commerce au sens de l’article 91(2), ce qui les rendrait invalides. Le fait qu’un tel impact existe peut être pertinent pour déterminer leur but et leur objet véritables, mais ce n’est pas un critère décisif.
Il est maintenant bien établi qu’un effet indirect ne se mesure pas quantitativement. Il est soumis au critère de l’intention ou du but de la législation. C’est ce qu’ont décidé les arrêts Brant Dairy Com-
[Page 599]
pany Limited c. Milk Commission of Ontario[37], où le juge Judson dit à la p. 166:
Le critère permettant de déterminer si un plan de mise en marché ou son administration par la province est ultra vires est celui qui a été appliqué dans le Renvoi du Manitoba (M. le juge Martland, p. 703). Le plan est-il «destiné à restreindre ou à limiter la libre circulation des échanges commerciaux entre les provinces comme telles»?
Dès qu’une loi vise à «réglementer le commerce dans des domaines d’intérêt interprovincial», elle dépasse la compétence d’une législature provinciale.
Le recours à la notion de «courant du commerce» pour interpréter aux États-Unis la compétence législative sur le commerce est bien établi. Le juge Holmes en a parlé le premier dans l’arrêt Swift & Co. v. United States[40]. Cette notion a été appliquée dans les arrêts Stafford & Wallace[41] et Chicago Board of Trade v. Olsen[42]. Ce concept, dans son application au par. 2 de l’art. 91 de l’A.A.N.B., a été examiné dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act, précité, bien qu’on n’y trouve pas d’opinion majoritaire à ce sujet. Le juge en chef Kerwin a reconnu le droit qu’a une province de réglementer une opération d’achat et de vente sur son territoire, même si l’acheteur a l’intention d’emporter le produit hors de la province. Il a déclaré à la p. 204: [TRADUCTION] «C’est une question de réglementation des contrats et non des échanges en tant que tels et, à cet égard, l’intention de l’acquéreur est sans importance.» Toutefois, plus loin dans son jugement, on trouve le passage suivant, à la p. 205: [TRADUCTION] «Dès qu’un article entre dans le courant du commerce interprovincial ou extérieur, l’objet en question et tout ce qui l’accompagne cessent d’être simplement
[Page 600]
d’intérêt local.» Le juge Rand s’est exprimé dans le même sens, à la p. 210: [TRADUCTION] «…si une activité commercial, y compris la fabrication ou la production, implique une question d’intérêt extraprovincial, sa réglementation en ce qui concerne l’aspect commercial devient, de ce fait, exorbitante des pouvoirs provinciaux.» Le juge Locke (avec lequel le juge Nolan était d’accord) aurait exclu des pouvoirs de réglementation provinciaux la vente d’un produit quand le producteur le vend à une personne qui l’achète en vue de l’exportation. Le juge Fauteux (avec lequel le juge Taschereau était d’accord) était d’un avis différent qu’il a exprimé dans les termes suivants, à la p. 256:
[TRADUCTION] Le point de vue selon lequel pour être intra-provinciale une opération doit être parachevée dans la province, c’est-à-dire que le produit, objet de l’opération, doit être finalement et exclusivement consommé, ou vendu pour être consommé, dans la province, est un concept qui, si on le pousse à sa conclusion logique, enlèverait à la province le pouvoir qu’elle détient d’établir sa propre réglementation relative à la mise en marché, passant ainsi outre aux arrêts suivants du Comité judiciaire, Le procureur général de la Colombie-Britannique c. Le procureur général du Canada et autres (précité) et Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board (précité).
Le juge Abbott a dit, à la p. 264:
[TRADUCTION) Le pouvoir de réglementer la vente de produits déterminés dans une province n’est pas, à mon avis, compromis par ce que certains de ces produits ou leur ensemble seront par la suite, sous leur forme première ou après transformation, exportés de cette province à moins, évidemment, que l’on ne démontre que cette réglementation n’est qu’un moyen déguisé pour contrôler le commerce extra-provincial.
L’outil conceptuel de «flot», «courant» ou «flux» de commerce a été mentionné par la Cour dans de nombreuses affaires ultérieures, la plus récente étant MacDonald c. Vapor Canada Ltd.[43], à la p. 27. La vraie question qui se pose, non résolue en jurisprudence, est de déterminer à quel moment le produit pénètre dans le flot de l’exportation, ce qui marque le début de ce processus. En droit américain, on a jugé que l’indice distinctif d’un produit d’exportation est son expédition ou sa livraison à
[Page 601]
un transporteur public pour transport dans un autre ressort: Coe v. Errol[44], à la p. 527; Richfield Oil Corp. v. State Board of Equalization[45]; Empresa Siderurgica v. Merced Co.[46] La plaidoirie de l’appelante implique que l’on présume que le pouvoir régulateur fédéral résultant du par. 91(2) suit le flot du pétrole à contre-courant, à travers les frontières provinciales, en remontant les réseaux collecteurs provinciaux jusqu’à la tête de puits. On présume en outre que la vente à la tête de puits marque le commencement du processus d’exportation. Mon point de vue en l’espèce est qu’il n’est pas nécessaire de se prononcer de quelque façon sur la validité de l’une ou l’autre de ces présomptions. Toutefois, il vaut la peine de mentionner que ni la jurisprudence américaine ni la jurisprudence canadienne ne sont jamais allées aussi loin.
Je ne trouve rien en l’espèce qui m’amène à conclure que les mesures de taxation imposées par la province de la Saskatchewan constituent un moyen déguisé d’assumer le contrôle des échanges extra-provinciaux. Le texte de la législation attaquée ne révèle pas l’intention de la province de réglementer, de contrôler ou d’empêcher la commercialisation ou l’exportation du pétrole de la Saskatchewan. «Pétrole produit et vendu» signifie produit et vendu dans les limites des provinces. Par définition, «prix à la tête de puits» signifie le prix à la tête de puits d’un baril de pétrole produit en Saskatchewan. L’impôt sur le revenu minier et la surtaxe se rapportent uniquement au pétrole produit dans les limites de la Saskatchewan. Les opérations sont des opérations à la tête de puits. Il n’existe pas d’obstacle au libre mouvement des marchandises, comme on l’a reproché dans les arrêts Le procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association[47], et Burns Foods Ltd. c. Le procureur général du Manitoba[48].
Il n’existe rien non plus dans la preuve extrinsèque qui puisse fonder l’argument selon lequel la législation attaquée, dans son effet, réglemente le
[Page 602]
commerce interprovincial ou international. La preuve va toute dans le sens contraire et elle est entièrement fournie par des témoins cités par l’appelante. La production et l’exportation du pétrole ont augmenté après l’entrée en vigueur de cette législation. Les ventes de pétrole par l’appelante se sont poursuivies en 1974 comme en 1973 et précédemment.
En première instance, le juge Hughes a tiré les conclusions de fait suivantes:
[TRADUCTION] Je dois souligner qu’il ne s’est rien produit qui suggère une intrusion ou un empiètement de la part de la défenderesse dans l’exportation du pétrole brut de la Province, à moins que l’on ne suggère que cela s’est fait par la réglementation du prix.
Le juge en chef Culliton, au nom de toute la Cour d’appel, a de plus conclu:
[TRADUCTION] Ni l’une ni l’autre de ces charges [c.-à-d. l’impôt sur le revenu minier et la surtaxe] n’a un effet sur le prix. En vérité, l’impôt n’affecte pas le prix, mais c’est plutôt le prix qui détermine l’impôt.
En se fondant sur ces conclusions concordantes, il est difficile de soutenir que le mouvement du commerce a été entravé de quelque façon, sauf si l’on peut dire qu’il est lié au prix.
On a prétendu au cours des plaidoiries que la législation a eu pour effet d’imposer un prix minimum sur le pétrole de la Saskatchewan et, donc de s’ingérer dans les échanges interprovinciaux. Pour ce qui est de l’impôt sur le revenu minier, l’incidence de la taxation est liée au prix du pétrole reçu à la tête de puits. L’article 4A n’agit qu’«après coup» et n’entre en jeu que s’il y a eu vente au-dessous de la juste valeur. L’insistance sur la juste valeur assure que l’impôt ne changera pas le prix d’exportation du pétrole. Le prix du pétrole assujetti à l’impôt et le prix du pétrole exempt d’impôt, c.-à-d. provenant des zones de 1,280 acres qui sont exemptées, sont identiques quand le produit traverse les frontières provinciales. La situation finale des consommateurs n’est pas touchée. Les consommateurs extra-provinciaux n’auraient pu y trouver un avantage que dans le seul cas où la province aurait bloqué le prix du pétrole, à supposer qu’elle ait la compétence constitutionnelle de le faire.
[Page 603]
On est libre d’imaginer que, dans la mesure où les producteurs seraient prêts à vendre leur pétrole au-dessous de la juste valeur du marché, la législation les en décourage par cette obligation fiscale constante. La possibilité de vendre à perte est hautement théorique, non prouvée et très improbable, vu le manque d’élasticité de la demande de produits pétroliers.
Dans l’arrêt Burns Foods Limited c. Le procureur général du Manitoba (précité), en annulant un règlement adopté en vertu de The Natural Products Marketing Act of Manitoba qui obligeait les abattoirs du Manitoba à acheter des porcs uniquement de l’Office de commercialisation des producteurs de porcs du Manitoba, le juge Pigeon a dit, aux pp. 504 et 505:
Il s’agit d’un cas où l’on veut réglementer directement des opérations commerciales extra-provinciales dans leurs aspects essentiels, à savoir quant aux prix et quant à toutes les autres conditions de vente… La situation ici est tout à fait différente de celle de l’affaire Brant Dairy Co. c. Milk Commission of Ontario, [1973] R.C.S. 131, 30 D.L.R. (3d) 559. Dans cette affaire-là, l’attaque basée sur des motifs d’ordre constitutionnel a été rejetée car on ne pouvait prouver que les ordonnances avaient quelque effet extra-provincial.
«Directement» est ici le mot clef, car il laisse ouverte la possibilité qu’un plan affecte incidemment les échanges interprovinciaux du moment que, par son caractère véritable, il n’est pas relatif à ces derniers. Il est remarquable que ce dernier argument, bien qu’en évidence dans d’autres secteurs du droit constitutionnel, ne se retrouve pas dans les affaires relatives aux échanges et au commerce jugées pendant la première moitié de ce siècle.
La province de la Saskatchewan a un droit authentique, légitime et raisonnable à faire valoir en adoptant la législation en question, en ce qu’elle concerne la taxation et les ressources naturelles, hors de proportion avec le fardeau, si l’on peut dire qu’il y a un fardeau, imposé par la législation à l’unité économique de libre échange canadien, L’effet, s’il en est, sur le commerce extra-provincial du pétrole est simplement indirect et bien incident au but manifeste de la législation attaquée, qui est de produire des revenus.
[Page 604]
XI
La Province a invoqué le par. 5(7) de The Proceedings against the Crown Act, R.S.S. 1965, c. 87 en réponse à la réclamation de l’appelante en recouvrement de l’impôt et c’est là une question subsidiaire pour laquelle l’autorisation d’interjeter appel devant cette Cour a été accordée. Vu la façon dont je trancherais ce pourvoi, la question ne se pose pas. J’ajouterai seulement qu’avant les plaidoiries en l’espèce, mais après la décision de la Cour d’appel de la Saskatchewan, cette Cour a jugé que le par. 5(7) était ultra vires de la législature de la Saskatchewan (Amax Potash Limited c. Le Gouvernement de la Saskatchewan, encore inédit[49]).
Je suis d’avis de rejeter ce pourvoi avec dépens en faveur de l’intimé contre l’appelate, mais sans dépens en faveur d’aucun intervenant.
Appel accueilli avec dépens, les juges DICKSON et DE GRANDPRÉ étant dissidents.
Procureurs de la demanderesse, appelante: MacPherson, Leslie & Tyerman, Regina.
Procureurs des défendeurs, intimés: Goldenberg & Taylor, Saskatoon.
Procureur du Procureur général du Canada: D.S. Thorson, Ottawa.
Procureur du Procureur général du Québec: R. Normand, Québec.
Procureur du Procureur général du Manitoba: G.E. Pilkey, Winnipeg.
Procureur du Procureur général de l’Alberta: W.F. McLean, Edmonton.
Notes de bas de page
- [1] [1976] 2 W.W.R. 356, 65 D.L.R. (3d) 79.
- [2] [1928] A.C. 358.
- [3] [1943] A.C. 550.
- [4] [1960] R.C.S. 619.
- [5] [1931] R.C.S. 357.
- [6] [1930] A.C. 357.
- [7] [1957] R.C.S. 198.
- [8] [1968] R.C.S. 238.
- [9] [1977] 2 R.C.S. 576.
- [10] [1952] 2 R.C.S. 231.
- [11] (1884), 10 App. Cas. 141.
- [12] (1887), 12 App. Cas. 575.
- [13] [1928] A.C. 117.
- [14] [1934] A.C. 45.
- [15] [1932] R.C.S. 589.
- [16] [1928] A.C. 358.
- [17] [1928] A.C. 117.
- [18] [1927] A.C. 934.
- [19] [1930] A.C. 357.
- [20] [1943] A.C. 550.
- [21] [1960] R.C.S. 619.
- [22] [1950] A.C. 87.
- [23] [1937] A.C. 260.
- [24] [1966] 1 O.R. 345.
- [25] [1950] A.C. 87(C.P.).
- [26] [1923] R.C.S. 539.
- [27] [1925] A.C. 561.
- [28] [1931] 2 W.W.R. 146.
- [29] [1953] A.C. 420.
- [30] [1940] R.C. de l’É. 90.
- [31] [1950] R.C. de l’É. 411.
- [32] [1931] R.C.S. 357.
- [33] [1933] A.C. 168.
- [34] [1940] R.C.S. 444.
- [35] [1938] A.C. 708.
- [36] [1968] R.C.S. 238.
- [37] [1973] R.C.S. 131.
- [38] [1971] R.C.S. 689.
- [39] [1957] R.C.S. 198.
- [40] (1905), 196 U.S. 375.
- [41] (1922), 258 U.S. 495.
- [42] (1923), 262 U.S. 1.
- [43] (1976), 22 C.P.R. (2d) 1.
- [44] (1886), 116 U.S. 517.
- [45] (1946), 329 U.S. 69.
- [46] (1949), 337 U.S. 154.
- [47] [1971] R.C.S. 689.
- [48] [1957] 1 R.C.S. 494.
- [49] Depuis publié [1977] 2 R.C.S. 576.
Arrêts cités
- Reference In Re Validity of Manitoba Act, 13 Georges V, c.17 scr-1924-317
- Gold Seal Ltd. v. Alberta (Attorney-General) scr-62-424 p 460
- Brant Dairy Co. v. Milk Commission of Ontario item-4211-1972-10-18
Lois et règlements cités
-
Citations non résolues
- art. 18
- art. 2
- article 3
- 4(1)
- art. 3
- article 4
- art. 6
- art. 4
- 4(2)
- article 5
- article 11
- article 17
- art. 5
- art. 63
- 632
- art. 10
- 635
- art. 57
- 65
- art. 58
- (1)
- art. 42
- article 60
- 63(1)
- 27(2)
- 92(2)
- 91(2)
- 28(1)
- 33(2)
- article 63
- article 18
- 92(13)
- art. 41
- 42
- 5(7)
- art. 92
- art. 91
- article 121
- la Constitution
- 4
- article 6
- art. 14
- art. 13
- article 42
- (2)
- 63
- article 13
- 58(1)
- articles 63
- article 10
- article 92(10)
- article 91(2)