Hyperdroitbase de données juridique hypertexte Strickland v. Canada (Attorney General) 2015 SCC 37

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Strickland v. Canada (Attorney General)

2015 SCC 37 [2015] 2 RCS 713 Tribunal SCC Date de la décision 2015-07-09 Numéro de dossier 35808 Français

PartiesRobert T. Strickland, George Connon Appelants·Roland Auer, Iwona Auer-Grzesiak, Mark Auer Appelants·Vladimir Auer, représenté par son tuteur à l’instance, Roland Auer Appelants·Procureur général du Canada Intimé

Avocats (2)
Procureurs des appelants : Jensen Shawa Solomon Duguid Hawkes, Calgary.
Procureur de l’intimé : Procureur général du Canada, Ottawa.

Juges McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne

Décision 7–2 Motifs (7) — Le juge Cromwell (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Rothstein, Moldaver, Karakatsanis, Gascon et Côté) · Motifs conjoints concordants (2) — Les juges Abella et Wagner

En appel de Federal Court of Appeal

Sujets Courts

Table des matières

Motifs de jugement — Le juge Cromwell (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Rothstein, Moldaver, Karakatsanis, Gascon et Côté)

Les appelants cherchent à établir le bien-fondé d’une thèse : les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, DORS/97-175, sont illégales. Ils ont choisi de le faire en présentant une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale. Cette dernière a cependant conclu qu’il ne s’agissait pas d’un moyen approprié de soulever la question et elle a rejeté leur demande, exerçant ainsi le pouvoir discrétionnaire bien établi de refuser de procéder au contrôle judiciaire lorsqu’il existe un autre recours, plus convenable. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette décision. À mon avis, elle n’a commis aucune erreur en agissant de la sorte.
En contestant les Lignes directrices, les appelants soulèvent une question qui revêt une importance fondamentale et qui a de vastes ramifications sur les pensions alimentaires pour enfants en cas de divorce, un domaine que le législateur a confié principalement aux cours supérieures provinciales. Les questions liées à la nature et aux objectifs d’une pension alimentaire pour enfant en cas de divorce, lesquelles relèvent nettement de l’expertise de ces tribunaux, seront au centre du règlement de la contestation des appelants. Bien que les appelants soulignent les avantages au chapitre de la procédure et de l’efficacité qu’il y a à faire trancher ces questions par voie de contrôle judiciaire en Cour fédérale, un examen approfondi révèle que ces avantages sont en grande partie illusoires. Je confirmerais donc la décision de la Cour d’appel fédérale.
Le gouverneur en conseil a adopté par règlement des lignes directrices concernant les ordonnances alimentaires au profit des enfants : Lignes directrices. Il tient ce pouvoir de réglementation de l’art. 26.1 de la Loi sur le divorce , L.R.C. 1985, c. 3 (2 e suppl .), qui l’autorise à adopter ces lignes directrices pourvu qu’elles soient « fondées sur le principe que l’obligation financière de subvenir aux besoins des enfants à charge est commune aux époux et qu’elle est répartie entre eux selon leurs ressources respectives permettant de remplir cette obligation » (par. 26.1(2)).
Les six appelants peuvent être touchés de différentes manières par les Lignes directrices. Trois d’entre eux versent une pension alimentaire pour enfant. Robert T. Strickland a conclu une entente provisoire en la matière par le truchement d’une médiation ordonnée par la cour lors d’une action en divorce. George Connon, qui est séparé de son épouse, paie volontairement une pension alimentaire pour enfant calculée conformément aux Lignes directrices. Roland Auer verse à sa deuxième épouse une pension de ce genre dont le montant a été fixé au départ sur la base des Lignes directrices et a depuis été modifié deux fois par la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta. Les trois autres appelants sont la première épouse de Roland Auer, Iwona Auer-Grzesiak, et deux de ses fils. Ils prétendent être touchés par l’obligation de M. Auer de verser une pension alimentaire pour enfant à sa deuxième épouse.
Les appelants soutiennent que les Lignes directrices ne sont pas autorisées par le par. 26.1(2) et qu’elles sont donc illégales (ou, comme le disent les avocats, qu’elles sont ultra vires). Ils affirment que, contrairement à ce qu’exige cette disposition, les Lignes directrices ne sont pas fondées sur le principe voulant que l’obligation soit répartie selon les « ressources respectives » des deux époux et que les montants qui y sont calculés ne permettent pas raisonnablement « de subvenir aux besoins des enfants ». Afin de faire valoir cette thèse, les appelants ont présenté une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale en vue d’obtenir un jugement déclaratoire à cet effet.
La Cour fédérale a « compétence exclusive, en première instance, pour [. . .] rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral » : Loi sur les Cours fédérales , L.R.C. 1985, c. F-7, al. 18(1) a). Les parties ont plaidé leur cause en tenant pour acquis que, selon la Loi sur les Cours fédérales , la demande en vue d’obtenir un jugement déclarant que les Lignes directrices sont ultra vires relève, par application de cette disposition, de la compétence exclusive de la Cour fédérale. Personne n’a soutenu le contraire et j’accepte cette supposition pour les besoins de mes motifs. Cependant, le procureur général du Canada a demandé par requête le rejet de la demande de contrôle judiciaire, prétendant entre autres que la Cour fédérale devrait exercer son pouvoir discrétionnaire pour refuser de l’instruire.
La Cour fédérale lui a donné raison et a rejeté la demande de contrôle judiciaire des appelants : 2013 CF 475. La juge saisie de la demande, la juge Gleason, a conclu que la Cour fédérale n’est pas le tribunal qui convient pour statuer sur la validité des Lignes directrices. Elle a estimé que les cours supérieures provinciales ont compétence pour se prononcer sur une allégation selon laquelle les Lignes directrices sont ultra vires lorsque cette allégation est présentée dans le cadre d’une instance où elles sont appelées à les appliquer. Étant donné le rôle mineur joué par la Cour fédérale à l’égard des questions relevant de la Loi sur le divorce ainsi que l’étendue de la compétence et de l’expertise des cours supérieures des provinces en matière de divorce et de pensions alimentaires pour enfants, il ne convient pas que la Cour fédérale examine la demande de contrôle judiciaire sur le fond. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette conclusion : 2014 CAF 33.
À mon avis, le pourvoi interjeté par les appelants devant notre Cour soulève deux questions connexes :
1. Les cours supérieures provinciales ont-elles compétence pour statuer sur la validité des Lignes directrices?
2. Le cas échéant, les cours fédérales ont-elles quand même commis une erreur en refusant d’instruire la demande de contrôle judiciaire sur le fond?
J’estime que les cours supérieures provinciales ont compétence pour statuer sur la validité des Lignes directrices lorsqu’il est nécessaire de le faire pour trancher une affaire dont elles sont dûment saisies, et que la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur en refusant d’instruire la demande de contrôle judiciaire des appelants.
Le refus de la Cour fédérale de procéder au contrôle judiciaire reposait sur la prémisse centrale suivant laquelle les cours supérieures des provinces peuvent statuer sur la légalité des Lignes directrices si cette question est soulevée dans une instance introduite à bon droit devant elles. Les appelants contestent cette prémisse. Leur position repose sur deux propositions qui ne prêtent pas à controverse.
Ils affirment, d’une part, que l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales confère à la Cour fédérale compétence exclusive, en première instance, pour (entre autres) « rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral ». (Le texte complet de la disposition figure en annexe.) Cela nous amène au second point, c’est-à-dire que cette compétence exclusive englobe incontestablement le pouvoir de déclarer ultra vires les règlements pris par le gouverneur en conseil, tels que les Lignes directrices : Saskatchewan Wheat Pool c. Canada (Attorney General) (1993), 67 F.T.R. 98, par. 8 et 12. Il s’ensuit donc, soutiennent les appelants, que les plaideurs comme eux, qui sollicitent une réparation de droit public à l’encontre d’une entité fédérale, ne peuvent le faire que devant les cours fédérales : Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585, par. 19.
Les appelants signalent qu’il y a uniquement deux exceptions à cette compétence exclusive de la Cour fédérale et qu’aucune d’elles ne s’appliquent en l’espèce. Premièrement, le législateur peut prévoir expressément des exceptions, comme il l’a fait dans la Loi sur la faillite et l’insolvabilité , L.R.C. 1985, c. B-3 , et la Loi sur l’extradition , L.C. 1999, c. 18 . Le contrôle judiciaire sollicité par les appelants n’est visé par aucune exception expresse de ce genre. Deuxièmement, le législateur ne peut, par le biais de l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales ou de toute autre disposition, déposséder les cours supérieures provinciales du pouvoir de statuer sur la validité et l’applicabilité constitutionnelles d’un texte législatif : Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Conseil canadien des relations du travail c. Paul L’Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147. Or, ce principe ne s’applique pas dans le cas présent parce que les appelants contestent les Lignes directrices par des moyens relevant du droit administratif, et non par des moyens constitutionnels.
Sur la foi de ces éléments, les appelants soutiennent que, contrairement à ce qu’en pensent les cours fédérales, [traduction] « la jurisprudence et d’importantes considérations de principe militent en faveur de la conclusion qu’il n’est pas nécessaire que les cours supérieures provinciales aient compétence pour statuer sur la validité administrative des Lignes directrices lorsqu’elles sont appelées à les appliquer » et qu’elles doivent présumer que les Lignes directrices sont valides à moins qu’elles ne soient jugées invalides par un tribunal compétent : m.a., par. 83 (caractères gras omis).
Le procureur général intimé rejette cette prétention et appuie la conclusion des cours fédérales sur ce point.
À mon humble avis, le procureur général a raison. Une cour supérieure provinciale peut entendre et trancher une contestation de la légalité des Lignes directrices lorsqu’elle doit rendre cette décision pour statuer sur un recours alimentaire dont elle est régulièrement saisie. C’est, à mon avis, ce qui ressort d’une série d’arrêts rendus très récemment par notre Cour. Je vais maintenant examiner ces arrêts et expliquer pourquoi ils s’appliquent en l’espèce, mais j’exposerai d’abord brièvement les objectifs de la compétence exclusive de la Cour fédérale.
En 1970, le législateur a adopté la Loi sur la Cour fédérale , S.C. 1970-71-72, c. 1, dont le titre a par la suite été remplacé par Loi sur les Cours fédérales , L.C. 2002, c. 8 , art. 14, la loi qui est en vigueur aujourd’hui. Par souci de clarté, lorsque je parle de la « Loi » dans les présents motifs, c’est à la loi qui était en vigueur à l’époque pertinente que je fais allusion.
Avant l’entrée en vigueur de la Loi, le contrôle judiciaire d’une mesure administrative du gouvernement fédéral était effectué par les cours supérieures provinciales dans l’exercice de leur compétence inhérente. L’accroissement des régimes de réglementation et des tribunaux administratifs fédéraux a toutefois fait ressortir plusieurs des inconvénients que comportait cet arrangement, notamment la possibilité qu’une décision fédérale fasse l’objet d’une multitude d’instances susceptibles d’aboutir à des décisions contradictoires ainsi que [traduction] « l’impression que les juges connaissaient peu la législation fédérale sur laquelle ils étaient parfois appelés à se pencher » : D. J. M. Brown et J. M. Evans, avec la collaboration de C. E. Deacon, Judicial Review of Administrative Action in Canada (feuilles mobiles), thème 2:4100.
Pour répondre à ces préoccupations, le législateur a assujetti le contrôle judiciaire des décisions des offices, commissions et tribunaux fédéraux à la compétence exclusive de la Cour fédérale : art. 18 de la Loi. Il espérait ainsi assurer l’uniformité et prévenir la multiplication des recours : voir, p. ex., TeleZone, par. 49-50; Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net, [1998] 1 R.C.S. 626, par. 35. Le ministre de la Justice de l’époque a déclaré que cette consolidation était « destiné[e] à établir sur une base unique et uniforme le pouvoir de surveillance exercé sur les commissions et offices fédéraux et à les placer sur le même pied sous ce rapport que les commissions et offices provinciaux » : TeleZone, par. 50, citant les Débats de la Chambre des communes, vol. V, 2e sess., 28e lég., 25 mars 1970, p. 5471. Ainsi, en adoptant la Loi, le législateur a « retir[é] aux cours supérieures des provinces leur compétence en matière de brefs de prérogative, jugements déclaratoires et injonctions visant des offices fédéraux et [. . .] attribu[é] cette compétence (légèrement modifiée) à une nouvelle cour fédérale » : Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, par. 34; voir aussi Paul L’Anglais Inc., p. 154.
La Loi accordait aussi à la Cour fédérale une compétence exclusive sur les instances introduites contre la Couronne fédérale : art. 17. Or, ce régime s’est révélé impossible à appliquer en pratique du fait des limites imposées à la compétence de la Cour fédérale par l’art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Cela signifiait que, de façon générale, la Cour fédérale n’avait pas compétence sur les préposés de la Couronne ou sur les autres codéfendeurs, tiers ou défendeurs reconventionnels, et que ces personnes et les recours auxquels ils étaient parties devaient être jugés par les cours supérieures des provinces dans des instances parallèles. Pour remédier à cet état de choses insatisfaisant, on a modifié la Loi en 1990 de sorte que la Cour fédérale a maintenant non plus compétence exclusive, mais plutôt compétence concurrente avec les cours supérieures provinciales, sur les actions intentées contre la Couronne fédérale : L.C. 1990, c. 8, art. 3; voir, de façon générale, P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (5e éd. suppl.), vol. 1, p. 7-33 et 7-34. Ainsi, depuis 1990, la compétence exclusive de la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire est une réserve à la règle générale de compétence concurrente entre cette cour et les cours supérieures des provinces.
J’ai déjà brièvement évoqué les problèmes concrets survenus à la suite de la tentative de conférer à la Cour fédérale une compétence exclusive sur les actions intentées contre la Couronne fédérale. L’attribution d’une compétence exclusive à l’égard du contrôle judiciaire des décisions des tribunaux administratifs fédéraux a également donné lieu à certaines difficultés pratiques. La plus importante est de savoir, et cette question s’est posée dans une série d’arrêts récents, si cette compétence exclusive en matière de contrôle judiciaire signifie qu’aucune action en dommages-intérêts fondée sur une allégation de conduite illégale par un office fédéral ne peut être intentée devant les cours supérieures provinciales sans que le demandeur n’ait contesté d’abord avec succès cette conduite par voie de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale : TeleZone; Canada (Procureur général) c. McArthur, 2010 CSC 63, [2010] 3 R.C.S. 626; Agence canadienne d’inspection des aliments c. Institut professionnel de la fonction publique du Canada, 2010 CSC 66, [2010] 3 R.C.S. 657.
Le procureur général du Canada a affirmé que se pourvoir devant les cours supérieures provinciales sans avoir au préalable contesté la légalité de la conduite de l’office fédéral par voie de contrôle judiciaire en Cour fédérale constituait une tentative inadmissible d’échapper à la compétence exclusive en matière de contrôle judiciaire conférée à la Cour fédérale par l’art. 18 et équivalait donc à une contestation indirecte inadmissible des mesures de l’office fédéral. La Cour a cependant rejeté à l’unanimité cette prétention, faisant observer que l’accepter aurait pour effet de créer un « goulot d’étranglement », ce que « [le législateur] n’entendait manifestement pas créer » : TeleZone, par. 3.
Même s’ils n’ont pas tranché la question précise qui se pose ici, TeleZone et les arrêts connexes appuient le principe voulant que les cours supérieures provinciales aient le pouvoir de se pencher et de statuer sur la légalité des mesures des offices fédéraux lorsqu’il est nécessaire de le faire pour trancher une demande dont elles sont régulièrement saisies. Étant donné qu’à mon avis, ce principe est au cœur de la présente affaire, un bref examen de ces arrêts clés s’impose.
Dans l’affaire TeleZone, la société demanderesse a poursuivi le gouvernement fédéral en Cour supérieure de justice de l’Ontario, lui réclamant des dommages-intérêts en responsabilité délictuelle et contractuelle et en equity, en réaction à la décision du gouvernement de ne pas inclure TeleZone parmi les soumissionnaires retenus dans le cadre d’une invitation à soumettre des demandes de licence de services de communication personnelle — essentiellement un réseau de téléphonie cellulaire. La demanderesse alléguait que le ministre d’Industrie Canada avait manqué à une condition de l’énoncé de politique du ministère qui était joint à son invitation à soumettre des demandes de licence et n’avait pas traité TeleZone avec équité, tel que l’exigeait le processus d’appel d’offres. TeleZone ne contestait pas la décision du ministre de délivrer les licences en cause non plus qu’elle cherchait à obtenir une licence. Elle sollicitait simplement des dommages-intérêts parce que le ministre aurait agi illégalement en lui refusant une licence et en ne la traitant pas avec équité. La Couronne soutenait que, en raison de la compétence exclusive conférée à la Cour fédérale par l’art. 18 de la Loi, TeleZone ne pouvait saisir la Cour supérieure de ces réclamations avant d’avoir obtenu de la Cour fédérale une ordonnance annulant la décision du ministre.
La Cour a rejeté la thèse de la Couronne, estimant que la Cour supérieure de justice de l’Ontario pouvait déterminer si la décision du ministre était légale ou non pour les besoins du recours en dommages-intérêts. Tel qu’il a été présenté, le recours « met[tait] principalement en jeu des questions de droit privé » : TeleZone, par. 80. La Cour a expliqué que l’attribution d’une compétence exclusive à l’art. 18 doit être replacée dans le contexte général de la Loi. L’article 17 de la Loi (modifié en 1990) confère explicitement aux cours supérieures provinciales une compétence concurrente « dans les cas de demande de réparation contre la Couronne ». Il faut voir l’attribution d’une compétence exclusive à l’art. 18 comme « une réserve ou une exception à la compétence concurrente plus générale que [. . .] confère l’art. 17 » : par. 5. Ainsi, les cours supérieures provinciales peuvent exercer leur compétence concurrente lorsque le demandeur doit attaquer une loi ou une ordonnance pour établir sa cause d’action, et qu’il faut statuer sur cette allégation pour rendre une décision sur la demande : par. 67. Comme l’a dit le juge Binnie au nom de la Cour, l’art. 18 de la Loi n’« immunis[e] [pas] la Couronne contre l’obligation de verser des dommages-intérêts de droit privé par suite d’une décision administrative illégale [d’un office fédéral], à moins que le demandeur lésé ne passe d’abord par la Cour fédérale » : par. 3. S’agissant des affaires dont elles sont dûment saisies, les cours supérieures provinciales ont le pouvoir « de statuer sur toutes les questions de droit et de fait nécessaires à l’octroi ou au refus des réparations demandées », y compris sur la question de l’illégalité des décisions administratives : par. 6. Le juge Binnie a pris soin de souligner que ce principe ne s’applique pas à moins que la décision sur la validité de l’ordonnance sous-jacente soit une étape vraiment nécessaire d’une instance par ailleurs valide et qu’on ne cherche pas à la faire simplement paraître comme telle grâce à une « plaid[oirie] habile » : par. 75.
L’arrêt connexe McArthur étaye la prémisse sur laquelle s’est fondée la Cour fédérale en l’espèce. Dans cette affaire, le demandeur a poursuivi la Couronne fédérale devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario en vue d’obtenir des dommages-intérêts et réparations constitutionnelles pour emprisonnement illégal ou séquestration et préjudice émotionnel en raison du temps qu’il a passé en isolement cellulaire et dans une unité spéciale de détention. La Cour a affirmé que la question à trancher était de savoir si M. McArthur pouvait engager une action en dommages-intérêts devant la Cour supérieure pour détention arbitraire et mauvais traitements prétendument subis sans avoir au préalable présenté une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale pour faire annuler les ordres d’isolement cellulaire sur lesquels reposait son recours : par. 1. M. McArthur alléguait que les ordres d’isolement cellulaire avaient été donnés sans raison valable et qu’ils n’étaient pas fondés sur des motifs raisonnables tel que l’exige la loi applicable. Comme l’a fait remarquer le juge Binnie, M. McArthur « met[tait] en cause la légalité ou la validité des ordres d’isolement, mais il le fai[sait] dans le cadre d’une cause d’action de droit privé à l’égard de laquelle la cour supérieure provinciale a[vait] compétence » : par. 13.
La Cour a rejeté l’argument de la Couronne voulant que M. McArthur doive d’abord présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale pour faire annuler les ordres d’isolement cellulaire sur lesquels reposait son action : par. 2 et 11. La Cour supérieure avait compétence pour instruire l’action car elle possède une compétence « ratione personae et ratione materiae [. . .] et [elle] détient en outre le pouvoir de rendre l’ordonnance sollicitée » : par. 17, citant Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863, p. 960, citant le juge Brooke dans R. c. Morgentaler (1984), 41 C.R. (3d) 262 (C.A. Ont.), p. 271. Ainsi, pour statuer sur l’action, la Cour pouvait examiner « la validité de la détention de M. McArthur dans le contexte d’une action en dommages-intérêts, ainsi que les répercussions, le cas échéant, d’un ordre valide sur la responsabilité de la Couronne » : par. 15 (en italique dans l’original). Le juge Binnie a conclu qu’« [a]ucune disposition de la Loi sur les Cours fédérales ne prévoit que la Cour fédérale a compétence exclusive pour se prononcer sur la légalité ou la validité de la décision d’un “office fédéral” dans un cas où M. McArthur ne sollicite aucune des réparations énumérées à l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales » : par. 17.
Je reconnais que, contrairement à ce qui est arrivé dans McArthur, les appelants en l’espèce sollicitent une réparation fondée sur l’art. 18, en l’occurrence une déclaration d’invalidité. Or, la question qui se pose à ce stade de l’analyse met l’accent sur le pouvoir des cours supérieures de se prononcer sur les Lignes directrices. L’arrêt McArthur appuie fortement la prémisse sur laquelle la Cour fédérale a fondé sa décision dans la présente affaire, à savoir que les cours supérieures provinciales ont le pouvoir de statuer sur la « légalité ou la validité » des Lignes directrices dans le cadre des instances dont elles sont régulièrement saisies s’il est nécessaire qu’elles se prononcent à cet égard pour rendre une décision dans ces instances. Comme je l’expliquerai plus loin, il s’agit d’une considération importante qui a amené les cours fédérales à exercer leur pouvoir discrétionnaire de ne pas procéder au contrôle judiciaire.
Dans le dernier des arrêts pertinents formant la série TeleZone, Agence canadienne d’inspection des aliments, l’Agence a contesté le pouvoir de la Cour supérieure du Québec d’instruire des recours en garantie alléguant qu’une note de service communiquée par l’Agence a causé tout préjudice subi par les producteurs de viande du fait qu’ils étaient incapables de commercialiser une partie de leur production : par. 9. L’Agence soutenait que les recours ne pouvaient être accueillis avant que leurs auteurs ne contestent la légalité ou la validité de sa décision par voie de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale : par. 16 et 20. Encore une fois, la Cour a affirmé qu’« [i]l n’est pas nécessaire de contester avec succès la décision administrative d’un office fédéral par voie de contrôle judiciaire avant d’intenter une action en dommages-intérêts à l’égard de cette décision » : par. 21. Comme la Cour supérieure du Québec avait compétence sur les parties et sur l’objet du litige, elle était régulièrement saisie des recours : par. 29.
Cet arrêt étaye, lui aussi, la prémisse sur laquelle s’est fondée la Cour fédérale en l’espèce : la cour supérieure peut statuer sur la légalité de la mesure administrative du gouvernement fédéral dans une instance dont elle est régulièrement saisie et où elle doit se prononcer sur ce point.
Une autre série d’arrêts illustre et étaye ce principe. Ils confirment l’opinion selon laquelle la cour supérieure provinciale qui est saisie d’une demande d’habeas corpus avec certiorari auxiliaire peut se prononcer sur la légalité d’une incarcération découlant de la décision d’un office fédéral. Dans ces arrêts, la Cour a rejeté la prétention voulant que la disposition attributive de compétence exclusive que l’on trouve à l’art. 18 de la Loi empêche les cours supérieures provinciales de délivrer un certiorari auxiliaire d’un habeas corpus.
Dans l’arrêt R. c. Miller, [1985] 2 R.C.S. 613, la Cour a signalé que le législateur avait l’intention de laisser aux cours supérieures provinciales « la compétence en matière d’habeas corpus pour vérifier la validité d’une détention imposée par les autorités fédérales » : p. 624. Compte tenu de cette intention du législateur et de l’importance du certiorari auxiliaire pour l’efficacité de l’habeas corpus, la Cour a conclu que les cours supérieures provinciales avaient compétence pour délivrer un certiorari auxiliaire d’un habeas corpus en vue d’apprécier la validité d’une incarcération : p. 625. Le certiorari auxiliaire a été considéré comme étant distinct du bref de certiorari visant l’annulation de la décision d’une autorité fédérale et ne relevait donc pas de la compétence exclusive accordée à la Cour fédérale par l’art. 18. Dans l’arrêt May c. Établissement Ferndale, 2005 CSC 82, [2005] 3 R.C.S. 809, la Cour a réaffirmé ce principe, ce qu’elle a fait une fois de plus tout récemment dans Établissement de Mission c. Khela, 2014 CSC 24, [2014] 1 R.C.S. 502. D’après la Cour, le caractère raisonnable de la décision de détenir une personne devrait être considéré comme un élément de sa légalité. Ainsi, la cour supérieure provinciale peut examiner le caractère raisonnable d’une détention dans le cadre d’une demande d’habeas corpus même si, dans les faits, mais non dans la forme, elle examine sous l’angle du droit administratif la légalité de la conduite et des ordonnances de l’office fédéral : par. 65.
Selon la Cour d’appel fédérale, la juge de la Cour fédérale « n’a pas commis une erreur de droit en concluant qu’il est loisible aux cours supérieures des provinces de se prononcer dans les instances relevant de la Loi sur le divorce sur la légalité des Lignes directrices et de refuser de les appliquer si elles sont jugées ultra vires » : par. 7 (CanLII). Je suis du même avis.
La jurisprudence de la Cour, que je viens tout juste d’examiner, appuie le principe selon lequel les cours supérieures provinciales peuvent, dans les instances dont elles sont dûment saisies, statuer sur la légalité de la conduite des offices fédéraux si elles doivent le faire pour trancher les allégations qui y sont formulées. Ainsi, dans une instance en droit de la famille dont elles sont dûment saisies, les cours supérieures provinciales peuvent décider que les Lignes directrices sont ultra vires et refuser de les appliquer si cela est nécessaire pour trancher les questions qui leur sont soumises. Il s’ensuit que la thèse contraire avancée par les appelants à cet égard doit être rejetée et que la prémisse sur laquelle reposent les décisions des cours fédérales de décliner compétence était fondée.
Les appelants soutiennent que la Cour fédérale a commis une erreur en refusant d’instruire leur demande de contrôle judiciaire.
La Cour fédérale a fondé sa décision discrétionnaire de refuser le contrôle judiciaire principalement sur l’expertise accrue des cours supérieures provinciales en droit de la famille. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette décision et invoqué d’autres facteurs à l’appui. Elle a estimé que l’invalidation des Lignes directrices aurait des conséquences incertaines sur les affaires de droit de la famille ne relevant pas de la Loi sur le divorce , mais auxquelles les Lignes directrices s’appliquent en raison des lois et pratiques provinciales, et que s’adresser aux cours supérieures pour qu’elles tranchent ces questions dans le contexte d’une procédure de divorce ou de mesures accessoires garantirait un débat contradictoire plus complet : par. 14-16.
Les appelants soutiennent que les cours fédérales ont fait erreur car la possibilité de contester les Lignes directrices dans le contexte d’un recours en matière de pension alimentaire pour enfant intenté devant les cours supérieures provinciales constitue un recours qui n’est ni adéquat ni vraiment « subsidiaire », et ce, pour plusieurs raisons. Avant d’examiner ces raisons en détail, cependant, il est utile d’établir le cadre juridique dans lequel la question doit être tranchée.
Le contrôle judiciaire effectué au moyen des anciens brefs de prérogative a toujours été considéré comme étant discrétionnaire. Cela signifie que, même si le demandeur établit le bien-fondé de sa demande de contrôle judiciaire, la cour de révision dispose du pouvoir discrétionnaire prépondérant de refuser d’accorder la réparation demandée : voir, p. ex., D. J. Mullan, « The Discretionary Nature of Judicial Review », dans R. J. Sharpe et K. Roach, dir., Les recours et les mesures de redressement : une affaire sérieuse — 2009 (2010), 420, p. 421; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561, p. 575; D. P. Jones et A. S. de Villars, Principles of Administrative Law (6e éd. 2014), p. 686-687; Brown et Evans, thème 3:1100. Les déclarations de droit, qu’elles soient sollicitées au moyen d’une demande de contrôle judiciaire ou d’une action, sont également des réparations discrétionnaires : [traduction] « . . . les tribunaux ont la plus grande discrétion pour décider s’il s’agit d’une affaire où le jugement déclaratoire demandé devrait être accordé » (le juge en chef Dickson dans Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49, p. 90, citant S. A. de Smith, Judicial Review of Administrative Action (4e éd. 1980), p. 513).
La nature discrétionnaire du contrôle judiciaire et du jugement déclaratoire est maintenue par les dispositions de la Loi en matière de contrôle judiciaire. Cela ressort autant de la mention à l’art. 18 des brefs de prérogative traditionnels et autres recours de droit administratif, lesquels ont toujours été qualifiés de discrétionnaires, que du libellé permissif plutôt qu’impératif employé quant aux circonstances dans lesquelles la réparation demandée peut être accordée. Le paragraphe 18.1(3) dispose que « [s]ur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut » rendre certaines ordonnances de la nature visée par ces réparations traditionnelles. Ce libellé « conserve la nature discrétionnaire traditionnelle du contrôle judiciaire. En conséquence, les juges de la [. . .] Cour fédérale [. . .] jouissent d’un pouvoir discrétionnaire pour déterminer s’il y a lieu à contrôle judiciaire » : Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, par. 31; TeleZone, par. 56.
Le caractère discrétionnaire de la décision de procéder à un contrôle judiciaire signifie que l’exercice de ce pouvoir par le juge de la Cour fédérale commande la déférence en appel. Comme la Cour l’a fait observer dans l’arrêt Matsqui, une cour d’appel [traduction] « doit déférer à la décision prise par le juge dans l’exercice d[’un] pouvoir discrétionnaire et ne doit pas modifier cette décision simplement parce que ses membres auraient exercé le pouvoir discrétionnaire différemment » : par. 39, citant lord Diplock dans Hadmor Productions Ltd. c. Hamilton, [1982] 1 All E.R. 1042, p. 1046.
L’un des motifs discrétionnaires pouvant fonder le refus de procéder à un contrôle judiciaire est l’existence d’une solution de rechange adéquate. L’arrêt de principe à cet égard est Harelkin. Dans cette affaire, un étudiant alléguait qu’un comité de l’université avait pris une décision qui violait ses droits procéduraux. L’étudiant pouvait interjeter appel de cette décision au sénat de l’université, mais au lieu de se prévaloir de ce droit, il a présenté une demande de contrôle judiciaire. La Cour a conclu que le juge de première instance avait commis une erreur en instruisant la demande de contrôle judiciaire parce qu’il n’avait pas exercé son pouvoir discrétionnaire pour des motifs pertinents : il ne s’était pas demandé si le processus d’appel interne constituait un autre recours adéquat qui aurait permis de remédier au déni de justice naturelle dont se plaignait l’étudiant.
La Cour a appliqué plusieurs fois un raisonnement semblable pour rejeter des demandes de contrôle judiciaire. Dans Matsqui, par exemple, la Cour a confirmé la décision de la Cour fédérale de refuser d’entendre la demande de contrôle judiciaire présentée par le Canadien Pacifique parce que celui-ci aurait pu se prévaloir de la procédure d’appel établie par la bande de Matsqui. Dans Canada (Vérificateur général), la Cour a refusé au vérificateur général la possibilité de recourir au contrôle judiciaire pour contester un refus d’accès à de l’information, parce qu’un recours politique — faire rapport à la Chambre des communes de tout refus d’accéder à une demande de renseignement — constituait un autre recours adéquat.
Ces arrêts énoncent un certain nombre de considérations pertinentes pour décider s’il existe un autre recours ou tribunal approprié qui justifierait le refus discrétionnaire d’entendre une demande de contrôle judiciaire, notamment la commodité de l’autre recours, la nature de l’erreur alléguée, la nature de l’autre tribunal qui pourrait statuer sur la question et sa faculté d’accorder une réparation, l’existence d’un recours adéquat et efficace devant le tribunal déjà saisi du litige, la célérité, l’expertise relative de l’autre décideur, l’utilisation économique des ressources judiciaires et les coûts : Matsqui, par. 37; C.B. Powell Limited c. Canada (Agence des services frontaliers), 2010 CAF 61, [2011] 2 R.C.F. 332, par. 31; Mullan, p. 430-431; Brown et Evans, thèmes 3:2110 et 3:2330; Harelkin, p. 588. Pour qu’une autre réparation ou un autre tribunal soit adéquat, il n’est pas nécessaire que la procédure ou la réparation soit identique à celle que permet d’obtenir le contrôle judiciaire. Comme le disent Brown et Evans, [traduction] « dans chaque cas, la cour de révision applique le même critère fondamental : l’autre recours permet-il en toutes circonstances de trancher le grief du demandeur? » : thème 3:2110 (je souligne).
La liste des facteurs pertinents n’est pas limitée, car il appartient aux cours de justice de les cerner et de les soupeser dans le contexte d’une affaire donnée : Matsqui, par. 36-37, citant Canada (Vérificateur général), p. 96. Il ne s’agit donc pas, pour déterminer s’il existe un autre recours approprié, de suivre une liste de vérification axée sur les similitudes et les différences entre les recours potentiels. L’examen auquel il faut se livrer est encore plus poussé. La cour doit tenir compte non seulement de l’autre recours disponible, mais aussi de la pertinence et du caractère opportun du contrôle judiciaire dans les circonstances. Bref, la question ne consiste pas simplement à décider si quelque autre recours est adéquat, mais également s’il convient de recourir au contrôle judiciaire. En définitive, cela requiert une analyse du type de la prépondérance des inconvénients : Khosa, par. 36; TeleZone, par. 56. Comme l’a dit le juge en chef Dickson au nom de la Cour : « Se demander si l’autre recours disponible est approprié équivaut à examiner l’opportunité d’exercer le pouvoir discrétionnaire d’accorder le contrôle judiciaire recherché. C’est aux tribunaux qu’il appartient d’identifier et de mettre en équilibre les facteurs applicables . . . » (Canada (Vérificateur général), p. 96).
Cette mise en balance devrait prendre en compte les objectifs et les considérations de principe qui sous-tendent le régime législatif en cause : voir, p. ex., Matsqui, par. 41-46; Harelkin, p. 595. David Mullan a bien saisi la portée de l’analyse :
[traduction] Bien que les motifs discrétionnaires pouvant fonder le refus d’accorder une réparation soient nombreux, la plupart ont en commun de viser l’atteinte d’un équilibre entre les droits des personnes touchées et les impératifs du processus à l’examen. En particulier, les tribunaux se concentrent sur la question de savoir si la demande de réparation respecte comme il se doit le régime législatif dans le cadre duquel elle est présentée et le processus habituel de contestation de la mesure administrative établi par ce régime et la common law. Si la demande s’écarte inutilement du processus habituel [. . .] les tribunaux refuseront en général la réparation demandée. [Je souligne; p. 447.]
Les facteurs dont il faut tenir compte dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire ne sauraient être réduits à une liste de contrôle ou à un énoncé de règles générales. Tous les facteurs pertinents, situés dans le contexte de l’affaire en cause, doivent être pris en considération.
La Cour fédérale a exercé son pouvoir discrétionnaire de ne pas instruire la demande de contrôle judiciaire parce que le législateur a accordé aux cours supérieures provinciales une compétence presque exclusive à l’égard de la Loi sur le divorce , et qu’en raison de leur expertise dans le domaine des pensions alimentaires pour enfants, ces cours sont « mieux placée[s] » que la Cour fédérale pour statuer sur la validité des Lignes directrices : par. 61 (CanLII). La Cour d’appel fédérale a adopté essentiellement ce raisonnement et l’a étoffé en précisant que les cours d’appel « bénéficieraient grandement de l’expérience pratique qu’ont les cours supérieures des provinces dans ces affaires et des arguments supplémentaires invoqués par l’époux qui demande la pension alimentaire pour enfant ainsi que ceux avancés par le PGC s’il décide d’intervenir » : par. 16. Ces considérations touchent davantage au caractère inopportun d’un contrôle judiciaire en Cour fédérale dans la présente affaire qu’à la simple question de savoir s’il est possible pour les appelants d’obtenir ailleurs une réparation comparable à celle qu’ils demandent. À mon avis, il est manifestement inapproprié en l’espèce de s’adresser à la Cour fédérale par voie de contrôle judiciaire et cette cour a raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire de ne pas procéder au contrôle judiciaire.
Les appelants font valoir pour l’essentiel qu’ils ont droit à ce qu’il soit statué sur la légalité des Lignes directrices. Ils affirment demander une pure réparation de droit public qu’ils ne peuvent obtenir qu’en Cour fédérale et ne pas réclamer ni vouloir une autre réparation. Cette prétention est fondée sur trois propositions erronées qui minent également les observations plus précises des appelants.
Premièrement, la thèse des appelants, selon laquelle ils ont droit à ce qu’il soit statué sur la légalité des Lignes directrices par voie de contrôle judiciaire, est fondamentalement incompatible avec la nature discrétionnaire du contrôle judiciaire et avec les motifs généraux pour lesquels ce pouvoir peut être exercé. Comme le disent Brown et Evans, [traduction] « la nature discrétionnaire [du contrôle judiciaire] témoigne du fait que, contrairement au droit privé, il n’est pas et n’a jamais été axé exclusivement sur la défense des droits des particuliers » : thème 3:1100. Les appelants n’ont donc pas droit à ce que la Cour fédérale statue sur la légalité des Lignes directrices; la Cour fédérale a ce pouvoir discrétionnaire et a décidé de ne pas l’exercer.
Deuxièmement, on ne saurait retenir la thèse des appelants que la solution de rechange n’est pas adéquate parce qu’elle ne débouche pas sur une procédure ou une réparation identique à celle qu’ils demandent. L’argumentation des appelants est trop axée sur la démonstration du fait qu’en contestant les Lignes directrices dans le cadre d’un litige en matière familiale devant les cours supérieures provinciales, ils ne pourraient obtenir tout ce que peut leur offrir le contrôle judiciaire. L’exercice du pouvoir discrétionnaire pour décliner compétence en matière de contrôle judiciaire exige de la cour qu’elle aborde la question plus largement. Elle doit tenir compte de facteurs tels que le caractère opportun d’un contrôle judiciaire dans le contexte particulier de l’affaire et, comme le dit Mullan, de la question de savoir si le contrôle judiciaire [traduction] « respecte comme il se doit » le cadre législatif en cause et le « processus habituel » qu’il établit.
En résumé, l’analyse ne saurait porter uniquement sur les prétendus avantages d’un contrôle judiciaire du point de vue des appelants, de sorte qu’il leur soit possible d’établir le bien-fondé de leur thèse; elle doit aussi traiter de la question encore plus fondamentale de savoir comment le contrôle judiciaire interagit avec l’application des Lignes directrices dans les litiges en matière familiale devant les cours provinciales. À l’issue de cette analyse, force est de conclure que la thèse des appelants est mal fondée.
Les Lignes directrices s’appliquent à un domaine complexe du droit, régi par la Loi sur le divorce , où elles jouent un rôle capital. Le législateur a confié dans les faits tout ce domaine du droit aux cours supérieures provinciales. Ainsi, il serait pour le moins curieux que les cours fédérales, à qui la législation fédérale n’accorde pratiquement aucune compétence en matière de droit de la famille, statuent de manière définitive sur la légalité d’un aspect primordial de ce régime. La demande de contrôle judiciaire des appelants est donc profondément incompatible avec les choix fondamentaux du législateur quant à la juridiction compétente pour instruire les questions importantes de droit de la famille.
Troisièmement, on ne peut retenir la thèse des appelants qu’il vaut mieux, pour des raisons d’efficacité, obtenir une décision de la Cour fédérale plutôt qu’une multitude de décisions des différentes cours supérieures provinciales dans le cadre de recours individuels en matière familiale. Les appelants font valoir que le recours subsidiaire consistant à s’adresser à ces cours est inefficace et donnerait lieu à de multiples instances, ce qui nuirait à l’économie des ressources judiciaires. Ce n’est tout simplement pas le cas.
La thèse des appelants néglige le fait qu’aucune cour supérieure provinciale ne serait liée par une décision de la Cour fédérale sur cette question. Ainsi, peu importe la décision que pourrait rendre la Cour fédérale, la question devrait être soumise à nouveau aux cours supérieures avant que cette décision puisse avoir quelque effet pratique ou elle pourrait aussi aboutir à notre Cour. Même si la décision suivant laquelle les Lignes directrices sont illégales était contraignante, il y aurait inévitablement prolifération des instances. Il appartiendrait aux cours provinciales de décider de l’incidence que l’illégalité des Lignes directrices aurait sur certaines ordonnances alimentaires et elles ne pourraient le faire que dans le contexte d’une multitude d’affaires individuelles. Une autre difficulté découle du fait que toutes les provinces, sauf le Québec, et tous les territoires ont adopté des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants qui sont très semblables aux Lignes directrices et qui appliquent les tables fédérales en la matière. La contestation des appelants ne vise pas ces lois provinciales et, pourtant, elle pourrait bien avoir une incidence sur elles. Ces considérations d’ordre pratique minent sérieusement l’argument des appelants selon lequel un seul recours en contrôle judiciaire permettrait de résoudre plus efficacement la question principale.
Vu ces considérations, les arguments fondés sur l’efficacité d’un contrôle judiciaire en Cour fédérale ne sont pas convaincants. Ils ne tiennent compte ni des réalités pratiques ni des répercussions potentielles de ce recours.
J’examinerai maintenant les autres arguments précis des appelants. Ils font valoir que certains d’entre eux ne peuvent intenter de recours visant une pension alimentaire pour enfant et que ce recours ne convient pas aux autres. Mark Auer, Vladimir Auer et Iwona Auer-Grzesiak ne disposent d’aucun autre moyen de faire corriger l’effet que les Lignes directrices auraient sur eux, notamment parce que les enfants ne peuvent demander des aliments en leur faveur et ne peuvent donc soulever la question de la validité des Lignes directrices dans ce contexte. George Connon n’est pas partie à une instance fondée sur la Loi sur le divorce et préfère ne pas engager de procédure contradictoire pour pouvoir obtenir l’autre réparation : sa plainte vise le gouverneur en conseil, non son épouse.
Ces arguments font état de facteurs qui, même s’ils plaident souvent en faveur du contrôle judiciaire, ne peuvent raisonnablement être considérés comme ayant beaucoup de poids dans les circonstances de l’espèce. Bien que les appelants affirment que seule la procédure de contrôle judiciaire permet d’examiner l’incidence des Lignes directrices sur les époux et les enfants issus d’autres mariages, il convient de tenir compte du fait que le recours en contrôle judiciaire exercé par les appelants exclut toute participation contradictoire des autres parties directement touchées : les époux et les anciens époux qui cherchent à obtenir ou à faire modifier une ordonnance alimentaire pour enfant en vertu de la Loi sur le divorce . Comme l’a souligné la Cour d’appel fédérale, statuer sur la question dans le contexte d’une instance relevant de la Loi sur le divorce ou en matière de pension alimentaire pour enfant garantirait la participation entière de ces parties. Il s’agit là d’une considération à tout le moins aussi importante que la possibilité pour les appelants de tenter d’établir le bien-fondé de leur thèse que les Lignes directrices sont illégales. Je conviens avec la Cour d’appel fédérale que, même si le fait de recourir à la Cour fédérale pour qu’elle décide de la légalité des Lignes directrices dans une seule instance milite peut-être en faveur de l’instruction de la demande par cette cour, pareille éventualité ne l’emporte pas sur les facteurs qui étayent la décision de décliner compétence. De plus, comme je l’ai déjà expliqué, les avantages allégués sont en grande partie illusoires.
Les appelants s’inscrivent en faux contre la conclusion de la Cour fédérale et de la Cour d’appel fédérale que l’intérêt des demandeurs payeurs consistait à viser la réduction de la pension alimentaire pour enfant qu’ils doivent verser. L’avocat des appelants a souligné en plaidoirie qu’il ne s’agit pas de la réparation sollicitée dans la demande de contrôle judiciaire, que les appelants ne qualifient pas ainsi la présente espèce et que, même si leur demande de contrôle judiciaire était accueillie, cette décision n’aurait pas d’effet immédiat sur la plupart des ententes relatives à une pension alimentaire pour enfant qui sous-tendent la présente affaire. Tenant pour acquis le bien-fondé de cette observation, les appelants cherchent à faire intervenir le pouvoir discrétionnaire de contrôle judiciaire de la Cour fédérale dans un domaine qui dépasse son expertise institutionnelle fondamentale afin qu’il n’y ait [traduction] « aucun effet immédiat » sur eux. À mon humble avis, cette considération plaide en faveur plutôt qu’à l’encontre du refus de procéder au contrôle judiciaire en l’espèce.
Les appelants ajoutent qu’ils cherchent à obtenir une déclaration d’invalidité; l’« autre » recours leur offrirait quelque chose tout à fait différent, dont ils ne veulent pas. Citant le par. 19 de l’arrêt TeleZone, ils affirment que « [l]’accès à la justice exige que le demandeur puisse exercer directement le recours qu’il a choisi » : m.a., par. 145. Les cours supérieures provinciales n’ont pas compétence, contrairement à ce qu’exige l’arrêt TeleZone, pour rendre l’ordonnance sollicitée. Toujours selon eux, le recours intenté devant les cours provinciales supérieures ne respecte pas le principe de la primauté du droit. Il ne permet pas de donner des directives au gouverneur en conseil ni de déterminer si les Lignes directrices ont été dûment adoptées. À mon humble avis, ces arguments ne font ressortir aucune erreur susceptible de révision de la part de la Cour fédérale.
Comme je l’ai déjà mentionné, il n’est pas nécessaire que la réparation susceptible d’être accordée par un autre tribunal soit celle privilégiée par le demandeur ou la même que le demandeur cherche à obtenir par voie de contrôle judiciaire. Ainsi que l’a confirmé la Cour dans Matsqui, par. 37, et dans Harelkin, p. 588, la faculté de l’autre décideur d’accorder une réparation n’est qu’un des facteurs à prendre en considération pour juger du caractère adéquat de la réparation. Donc, à supposer (comme les parties l’ont fait devant nous) que les cours supérieures provinciales ne peuvent prononcer de déclaration d’invalidité, ce facteur est pertinent, mais non décisif. Quant à la prétention voulant que l’interdiction de recourir au contrôle judiciaire soit contraire au principe de la primauté du droit, j’ai déjà expliqué que les appelants n’ont pas le droit d’exiger de la Cour fédérale qu’elle procède à un contrôle judiciaire. Par ailleurs, il est tout à fait possible de contester la légalité des Lignes directrices dans le cadre d’un litige en matière familiale où leur application est directement en cause.
Les appelants soutiennent en outre que les juridictions inférieures ont mal saisi le genre d’expertise nécessaire en l’espèce, car elles ont tenu pour acquis qu’il s’agissait d’une affaire de droit de la famille. Selon eux, la présente affaire requiert une expertise en droit administratif, non en droit de la famille, parce qu’il s’agit de déterminer si la loi autorise l’établissement des Lignes directrices. Soit dit en tout respect, je ne suis pas d’accord.
Les appelants demandent aux tribunaux de décider, entre autres choses, si les Lignes directrices sont fondées, comme l’exige le par. 26.1(2) de la Loi sur le divorce , sur le principe « que l’obligation financière de subvenir aux besoins des enfants à charge est commune aux époux et qu’elle est répartie entre eux selon leurs ressources respectives permettant de remplir cette obligation » : voir m.a., par. 12-13. Cette décision requiert forcément une expertise en droit de la famille, notamment pour ce qui est de la nature et de l’étendue de l’obligation « de subvenir aux besoins » des enfants et de l’appréciation des « ressources respectives » des parents leur permettant de remplir cette obligation. Les cours supérieures provinciales sont quotidiennement saisies, dans le contexte de l’échec d’un mariage, de différends concernant les besoins des enfants ou portant sur la question de savoir quels sont les arrangements alimentaires et ceux relatifs à la garde qui sont dans l’intérêt des enfants. Elles entendent régulièrement des observations sur l’opportunité d’une ordonnance alimentaire, y compris sur la fixation d’une somme pour les dépenses spéciales ou extraordinaires (art. 7 des Lignes directrices) et sur les difficultés excessives invoquées à propos du paiement d’une pension alimentaire (art. 10 des Lignes directrices). L’expertise dans ce domaine sera mise, comme il se doit, à profit pour examiner l’argumentation des appelants. Je souscris aux observations suivantes de la Cour d’appel fédérale :
. . . une cour qui a acquis l’expertise nécessaire pour bien examiner les arguments dans leur contexte factuel devrait se prononcer sur la légalité des Lignes directrices. Cet aspect est particulièrement important si l’on considère la nature des arguments énumérés aux paragraphes 14 et 15 de la demande et l’affirmation générale qui se trouve au paragraphe 16 selon laquelle les Lignes directrices sont déraisonnables et manifestement injustes, ce qui suppose un examen des répercussions des Lignes directrices et de la formule de calcul de la pension alimentaire pour enfants sur les époux et les enfants. L’expérience pratique est aussi pertinente étant donné que les Lignes directrices confèrent aux cours supérieures des provinces un pouvoir discrétionnaire considérable pour déroger de la formule législative. Selon les appelants, les cours exercent rarement ce pouvoir. Il serait difficile pour la Cour fédérale d’évaluer la validité de cette prétention. [par. 13]
Je conclus que la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur susceptible de révision en exerçant le pouvoir discrétionnaire de ne pas entendre la demande de contrôle judiciaire visant à obtenir un jugement déclaratoire.
Depuis que j’ai rédigé mes motifs, j’ai eu l’occasion d’examiner les motifs concordants de mes collègues les juges Abella et Wagner. Comme ils le soulignent, les parties en l’espèce ont plaidé en tenant pour acquis qu’il n’était pas contesté que la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour accorder des redressements liés au contrôle judiciaire à l’encontre de règlements pris par le gouverneur en conseil. Cette supposition des parties n’est guère étonnante compte tenu de l’arrêt récent McArthur, par. 2 et 17, conf. 2008 ONCA 892, 94 O.R. (3d) 19, par. 94, où notre Cour a confirmé au moins implicitement, voire explicitement, que l’art. 18 de la Loi confère à la Cour fédérale compétence exclusive, en première instance, pour accorder un bref de prérogative ou rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral sur la base de principes de droit administratif. Mes collègues font état de plusieurs « préoccupations » quant à cette supposition et avancent divers arguments contraires possibles. Puisqu’aucun de ces points n’a été débattu, je garderai, cela va de soi, l’esprit ouvert à leur égard. Je ne souhaite cependant pas que mon silence sur ces questions soit interprété comme indiquant, du moins compte tenu des renseignements à ma disposition, que je partage les préoccupations exprimées par mes collègues.
Il me semble, à ce stade-ci, que les mots de la Loi attribuant une « compétence exclusive, en première instance » peuvent être considérés comme une expression claire et explicite de l’intention du législateur. De même, compte tenu des renseignements à ma disposition, je ne vois aucune raison de douter que le gouverneur en conseil, au moment d’exercer « une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale », est un « office fédéral » au sens de l’art. 2 de la Loi. Qui plus est, la Cour a établi, dans Paul L’Anglais Inc., une distinction entre le pouvoir de la Cour fédérale de statuer sur la constitutionnalité et le pouvoir d’effectuer un contrôle judiciaire sur la base de moyens de droit administratif. Personne ne met en doute que l’art. 18 ne retire pas au cours supérieures provinciales le pouvoir d’octroyer les réparations traditionnelles relevant du droit administratif à l’encontre des offices fédéraux pour des motifs liés au partage des compétences : voir, p. ex., Paul L’Anglais Inc., p. 152-163. Mais en ce qui concerne le contrôle judiciaire effectué sur la base de moyens de droit administratif, la Cour a expressément confirmé que la Cour fédérale possède la compétence exclusive en première instance décrite à l’art. 18 de la Loi :
En adoptant l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale [. . .] le Parlement a effectivement retiré le pouvoir de surveillance et de contrôle des cours supérieures sur les organismes fédéraux pour le confier à la Division de première instance de la Cour fédérale . . .
Il est bien établi que par l’effet de cet art. 18 [de la Loi sur la Cour fédérale ] toute la compétence de surveillance et de contrôle des organismes fédéraux est transférée des cours supérieures à la Cour fédérale. . .
. . .
. . . Le Parlement a parfaitement le droit de décréter que le pouvoir de surveillance et de contrôle des organismes fédéraux agissant dans l’administration des lois du Canada [. . .] sera exercé exclusivement par la Cour fédérale, un tribunal établi pour la meilleure administration de ces lois. Mais il ne peut pas confier un tel pouvoir exclusif à la Cour fédérale lorsqu’il s’agit non plus de l’administration d’une loi du Canada, mais de l’interprétation et de l’application de la Constitution. [p. 153-154 et 162]

Toutes ces questions pourront, bien sûr, être examinées à une autre occasion.

Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Version française des motifs rendus par

Motifs conjoints concordants — Les juges Abella et Wagner

Les juges Abella et Wagner — Les cours supérieures provinciales appliquent la Loi sur le divorce , L.R.C. 1985, c. 3 (2 e suppl .), ainsi que les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, DORS/97-175. Comme l’affirment les juges majoritaires, le Parlement a confié à ces tribunaux l’ensemble de ce domaine du droit.
Devant nous, les parties ont tenu pour acquis que la Cour fédérale a compétence exclusive pour déclarer invalides l’ensemble des règlements adoptés par le gouverneur en conseil. Comme cette question n’a pas été débattue, et compte tenu de son importance, il ne faudrait pas à notre avis considérer en l’espèce que la Cour endosse de façon catégorique cette hypothèse. En attendant que des arguments soient présentés dans une affaire où la question sera soulevée directement, nos préoccupations à cet égard émanent de plusieurs sources.
Premièrement, toute limitation de la compétence des cours supérieures provinciales « doit être énoncée expressément en termes clairs dans la loi » (Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437, par. 46; Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., [2010] 3 R.C.S. 585, par. 42). Une cour supérieure [traduction] « peut entendre pratiquement toute demande, à moins que le Parlement lui ait retiré expressément, sans équivoque et de façon constitutionnelle cette compétence » (Sorbara c. Canada (Attorney General) (2009), 98 O.R. (3d) 673 (C.A.), par. 7, autorisation d’appel refusée, [2009] 3 R.C.S. x). Selon nous, il serait possible de soutenir que l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales , L.R.C. 1985, c. F-7 , ne dépossède pas clairement et sans équivoque les cours supérieures provinciales de leur pouvoir de déclarer invalide pour des moyens de droit administratif un règlement adopté par le gouverneur en conseil.
En fait, notre Cour n’a jamais statué que la Cour fédérale a compétence exclusive pour déclarer invalides l’ensemble des règlements adoptés par le gouverneur en conseil. Seulement deux cours d’appel ont entériné cette proposition (Saskatchewan Wheat Pool c. Canada (Attorney-General) (1993), 107 D.L.R. (4th) 63 (C.A. Sask.), p. 66-69, et Messageries publi-maison ltée c. Société canadienne des postes, [1996] R.J.Q. 547 (C.A.)).
Plusieurs autres tribunaux ont exprimé l’opinion contraire (Waddell c. Governor in Council (1981), 30 B.C.L.R. 127 (C.S.), appel rejeté en raison de son caractère théorique (1982), 142 D.L.R. (3d) 177 (C.A.C.-B.); Re Williams and Attorney-General for Canada (1983), 45 O.R. (2d) 291 (H.C.J.); British Columbia Milk Marketing Board c. Aquilini, [1997] B.C.J. No. 843 (C.S.) (QL), inf. en partie pour d’autres motifs (1998), 165 D.L.R. (4th) 626 (C.A.C.-B.), avis de désistement produit, [1999] 2 R.C.S. v).
En outre, il y a plus de 30 ans de cela, notre Cour a décidé que les cours supérieures provinciales ont compétence pour déclarer ultra vires, pour des motifs de partage de compétences, les lois fédérales qu’elles appliquent, de façon à ne pas avoir « la tâche peu enviable d’appliquer les lois fédérales et provinciales [. . .] tout en se trouvant dans l’impossibilité de faire la distinction entre les lois fédérales valides et celles qui sont invalides, de manière à pouvoir refuser d’appliquer ces dernières » (Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307, p. 328).
Les cours supérieures provinciales sont également habilitées à déclarer contraires à la Charte canadienne des droits et libertés les lois fédérales qu’elles appliquent (Wakeford c. Canada (2002), 58 O.R. (3d) 65 (C.A.), par. 40, autorisation d’appel refusée, [2002] 4 R.C.S. vii; Lavers c. British Columbia (Minister of Finance) (1989), 64 D.L.R. (4th) 193 (C.A.C.-B.); International Fund for Animal Welfare, Inc. c. Canada (Attorney General) (1998), 157 D.L.R. (4th) 561 (C. Ont. (Div. gén.))).
Les règlements fédéraux font partie du droit fédéral. On peut donc soutenir que la compétence des cours supérieures provinciales de déclarer invalides les lois fédérales qu’elles appliquent inclut nécessairement le pouvoir de déclarer invalides les règlements fédéraux qu’elles appliquent (voir p. ex. Canada (Procureur général) c. Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada, [2015] 1 R.C.S. 401; Dyck c. Highton (2003), 239 Sask. R. 38 (B.R.); Ward c. Canada (Attorney General) (1997), 155 Nfld. & P.E.I.R. 313 (C.S.T.-N. (1re inst.)), inf. pour d’autres motifs (1999), 183 Nfld. & P.E.I.R. 295 (C.A.T.-N.), inf. par [2002] 1 R.C.S. 569; Souliere c. Leclair (1998), 52 C.R.R. (2d) 156 (C. Ont. (Div. gén.)); Premi c. Khodeir (2009), 198 C.R.R. (2d) 8 (C.S.J. Ont.); Grenon c. Canada (Attorney General) (2007), 76 Alta. L.R. (4th) 346 (B.R.)).
Nous ne prétendons pas que l’art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 n’autorise pas le Parlement à habiliter la Cour fédérale à déclarer ultra vires certains règlements fédéraux. Nous nous préoccupons simplement de savoir si la Loi sur les Cours fédérales a conféré à la Cour fédérale la compétence exclusive pour le faire.
La Cour fédérale a été créée dans le but de retirer aux cours supérieures provinciales le pouvoir de surveillance des tribunaux administratifs fédéraux, et non pas de leur enlever celui de se prononcer sur la validité des règlements fédéraux qu’elles appliquent (Ian Bushnell, The Federal Court of Canada : A History, 1875-1992 (1997), p. 157-158; voir également Richard W. Pound, Chief Justice W.R. Jackett : By the Law of the Land (1999), p. 220; John Turner, ministre de la Justice et procureur général du Canada, Débats de la Chambre des communes, vol. V, 2e sess., 28e lég., 25 mars 1970, p. 5469-5471).
Le point de vue selon lequel l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales vise à conférer à un seul tribunal national la compétence en matière de contrôle judiciaire des décisions des offices fédéraux — et non pas à empiéter sur la compétence ratione materiae des cours supérieures provinciales — a été confirmé subséquemment par Doug Lewis, ministre de la Justice et procureur général du Canada, lorsqu’il a présenté certaines modifications à la Loi sur la Cour fédérale en 1989 (Débats de la Chambre des communes, vol. IV, 2e sess., 34e lég., 1er novembre 1989, p. 5413-5414).
Rien n’indique que le Parlement ait voulu limiter la compétence ratione materiae des cours supérieures provinciales en les empêchant de se prononcer sur la validité des règlements qu’elles appliquent. Cela signifie à tout le moins que la Cour doit faire preuve de prudence et bénéficier d’une argumentation complète avant de déclarer — ou de donner l’impression de déclarer — que l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales attribue à la Cour fédérale la compétence exclusive sur tous les règlements fédéraux, même s’ils ne font pas partie de régimes législatifs relevant de la compétence ou de l’expertise de la Cour fédérale, tels que le Code criminel , L.R.C. 1985, c. C-46 , ou, comme c’est le cas en l’espèce, la Loi sur le divorce .
Les arrêts connexes Canada (Procureur général) c. McArthur, [2010] 3 R.C.S. 626, et TeleZone ne contredisent pas nécessairement ce point de vue. Avec égards, aucun de ces arrêts ne traite de la question de savoir si les cours supérieures provinciales peuvent déclarer invalides des règlements fédéraux, ni ne vise à déterminer si le gouverneur en conseil est un « office fédéral » pour les fins de l’application de la Loi sur les Cours fédérales . En fait, le gouverneur en conseil n’était pas en cause dans ces affaires. En conséquence, nous ne pouvons souscrire à l’affirmation des juges majoritaires selon laquelle l’arrêt McArthur « a confirmé au moins implicitement, voire explicitement, que l’art. 18 de la Loi confère à la Cour fédérale compétence exclusive, en première instance, pour accorder un bref de prérogative ou rendre un jugement déclaratoire » contre le gouverneur en conseil (par. 63).
Dans McArthur, un détenu réclamait devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario des dommages-intérêts contre les autorités carcérales fédérales pour « détention arbitraire et mauvais traitements prétendument subis » (par. 1). La question de droit à trancher était de savoir si le détenu devait « au préalable présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale pour faire annuler les ordres d’isolement cellulaire sur lesquels repos[ait] son recours » avant de pouvoir présenter ses réclamations monétaires devant la cour supérieure (par. 1). Dans TeleZone, une société réclamait devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario des dommages-intérêts pour inexécution de contrat, négligence et enrichissement injustifié découlant d’une décision du ministre d’Industrie Canada. La question de droit à trancher dans cette affaire consistait à déterminer si la société devait obtenir « une ordonnance de la Cour fédérale du Canada annulant la décision du ministre » avant de pouvoir intenter son action en dommages-intérêts devant la cour supérieure (par. 2).
Dans les deux cas, la Cour a conclu que l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales n’oblige pas une partie à présenter une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale avant d’entreprendre contre l’État une action en dommages-intérêts devant une cour supérieure provinciale. Ces décisions portent uniquement sur le pouvoir des cours supérieures provinciales d’accorder une réparation monétaire. Comme le reconnaissent eux-mêmes les juges majoritaires, la question de savoir si les cours supérieures provinciales ont compétence pour prononcer un jugement déclaratoire relativement à des règlements fédéraux n’était pas en cause. Il est donc difficile de voir comment on peut affirmer que ces arrêts « appuient le principe » selon lequel les cours supérieures provinciales ne disposent que d’un pouvoir limité, ou qu’ils permettent d’affirmer que ces cours ne peuvent examiner la légalité administrative de règlements fédéraux que lorsqu’il s’agit d’« une étape vraiment nécessaire d’une instance par ailleurs valide et qu’on ne cherche pas à la faire simplement paraître comme telle grâce à une “plaidoirie habile” » (par. 24).
Les juges majoritaires indiquent également que l’arrêt Conseil canadien des relations du travail c. Paul L’Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147, « a expressément confirmé » que l’art. 18 confère à la Cour fédérale la compétence exclusive en première instance « d’effectuer un contrôle judiciaire sur la base de moyens de droit administratif », alors que les cours supérieures provinciales ne conservent que le « pouvoir [. . .] de statuer sur la constitutionnalité » (par. 64). À notre avis, la décision Paul L’Anglais énonce une interprétation contraire.
L’arrêt Paul L’Anglais portait sur une décision dans laquelle le Conseil canadien des relations du travail avait conclu que deux entreprises médiatiques étaient « des entreprises fédérales, et que leurs employés effectu[ai]ent du travail qui tombe sous la juridiction du Code canadien du travail ». Dans une requête introduite devant la Cour supérieure du Québec, les entreprises en question ont plaidé que leurs activités étaient assujetties « au pouvoir exclusif des législatures provinciales ». La question dont était saisie notre Cour était de savoir si l’art. 18 avait pour effet d’exclure la compétence de la Cour supérieure de « réviser la décision rendue en l’espèce par le Conseil ». La Cour a conclu que l’art. 18 n’a pas « pour effet d’écarter le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure et sa compétence en évocation sur la décision rendue en l’espèce par le Conseil canadien des relations du travail » (p. 151-152, 158 et 163). Non seulement la Cour ne mentionne aucune distinction entre des motifs de « constitutionnalité » et ceux « de droit administratif », mais elle ne fait nullement mention de tels motifs. Soit dit en tout respect, il est inexact d’affirmer, comme le font les juges majoritaires, que la Cour a établi une distinction entre le « pouvoir [. . .] de statuer sur la constitutionnalité » et celui « d’effectuer un contrôle judiciaire sur la base de moyens de droit administratif » pour l’application de l’art. 18.
La Cour a dit dans l’arrêt Paul L’Anglais qu’elle endossait et appliquait expressément son arrêt antérieur Law Society (p. 158). Dans cette affaire, le directeur des enquêtes et recherches avait considéré que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, c. C-23, lui donnait le pouvoir d’instituer une enquête sur les règlements et les politiques du Barreau de la Colombie-Britannique relativement à la publicité faite par ses membres. Le Barreau a répliqué en demandant à la Cour suprême de la Colombie-Britannique de rendre un jugement déclarant que la loi en cause ne s’appliquait pas au Barreau ou à ses membres, ou, dans la mesure où elle s’y appliquait, de rendre un jugement déclarant que cette loi outrepassait la compétence du Parlement. La question de droit consistait à décider si l’art. 18 écartait la compétence de la cour supérieure de rendre des jugements déclaratoires relativement à des lois fédérales. La Cour a conclu que l’art. 18 n’avait pas un tel effet (p. 320, 322-323 et 329).
En tirant cette conclusion dans l’arrêt Law Society, la Cour n’a pas non plus fait de distinction entre les motifs de « constitutionnalité » et ceux « de droit administratif » pour déterminer l’impact de l’art. 18 sur la compétence des cours supérieures provinciales. Elle a plutôt statué expressément que les cours supérieures provinciales ne peuvent être dépouillées de leur pouvoir de déclarer invalides les lois fédérales qu’elles appliquent :
Il est difficile de comprendre comment on peut prétendre qu’une loi que le Parlement a adoptée en vue de l’établissement d’un tribunal pour la meilleure exécution des lois du Canada peut en même temps disposer que les cours supérieures des provinces ne peuvent plus déclarer qu’une loi adoptée par le Parlement outrepasse la compétence constitutionnelle de ce dernier. C’est pourtant l’interprétation que, selon les appelants, il faut donner aux art. 17 et 18 de la Loi sur la Cour fédérale . À mon avis, la Constitution n’investit pas le Parlement du pouvoir d’adopter pareille disposition. S’il en était autrement, ces organismes judiciaires de base qu’a établis la Constitution de ce pays, notamment les cours supérieures des provinces, seraient dépouillés d’un pouvoir judiciaire fondamental dans un régime fédéral comme celui décrit dans la Loi constitutionnelle. De plus, ces cours supérieures constituées par les provinces se verraient chargées de la tâche peu enviable d’appliquer les lois fédérales et provinciales, pour paraphraser l’arrêt Valin, précité, tout en se trouvant dans l’impossibilité de faire la distinction entre les lois fédérales valides et celles qui sont invalides, de manière à pouvoir refuser d’appliquer ces dernières. Pour cette seconde raison plus fondamentale, je conclus que les cours de la Colombie-Britannique ont la compétence requise pour entendre les demandes de déclaration faites en l’espèce. [Je souligne; p. 328.]

Rien n’indique dans l’arrêt Law Society ou dans l’arrêt Paul L’Anglais que l’énoncé juridique — selon lequel les cours supérieures provinciales ne devraient pas se trouver dans la situation « peu enviable » où elles doivent appliquer des lois fédérales invalides — ne s’appliquait qu’aux déclarations d’invalidité en matière constitutionnelle.

En conséquence, bien que nous soyons d’accord avec le résultat auquel parviennent les juges majoritaires, nous craignons que les motifs ne soient interprétés comme une opinion définitive de notre Cour voulant que les cours supérieures provinciales ne peuvent pas déclarer des règlements fédéraux invalides pour des moyens de droit administratif.

I. Introduction

II. Aperçu des faits, historique judiciaire et questions en litige

III. Analyse

A. Première question : Les cours supérieures provinciales ont-elles compétence pour statuer sur la validité des Lignes directrices?

(1) Thèse des parties

(2) L’article 18 et la compétence exclusive de la Cour fédérale

(3) Le principe de l’arrêt TeleZone

(4) Conclusion sur la première question en litige

B. Deuxième question : Les cours fédérales ont-elles commis une erreur en refusant d’instruire la demande de contrôle judiciaire sur le fond?

(1) Introduction

(2) Principes juridiques

a) La nature discrétionnaire du contrôle judiciaire et du jugement déclaratoire

b) Autre recours

(3) Analyse de la thèse des appelants

(4) Résumé

IV. Dispositif

Arrêts cités

Lois et règlements cités