Aux termes de la Constitution canadienne, l’exploitation et la gestion des ressources naturelles non renouvelables, dont les minéraux, le pétrole et le gaz, relèvent de la compétence exclusive des provinces. Chaque province a aussi le pouvoir de réglementer les ouvrages et les entreprises situés sur son territoire.
Il y a des exceptions à cette règle. Premièrement, l’al. 92(10) c) de la Loi constitutionnelle de 1867 habilite le Parlement à déclarer qu’un ouvrage de nature locale est «à l’avantage général du Canada, ou à l’avantage de deux ou plusieurs provinces». Deuxièmement, le Parlement peut s’attribuer compétence en vertu de la clause constitutionnelle concernant la paix, l’ordre et le bon gouvernement. Finalement, un ouvrage ou une entreprise de nature provinciale peut relever de la compétence fédérale par l’effet de l’al. 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 : «lignes de bateaux à vapeur ou autres navires, chemins de fer, canaux, télégraphes et autres ouvrages et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province».
La principale question dont est saisie notre Cour est de savoir si le gouvernement fédéral a le pouvoir de réglementer les deux usines de traitement du gaz ainsi que les installations de collecte connexes (ci‑après appelées les «usines de traitement») que Westcoast Energy Inc. («Westcoast») se propose de construire dans le nord de la Colombie‑Britannique: les projets «Fort St. John» et «Grizzly Valley». En tant qu’installations de production tirée d’une ressource situées dans la province, les usines de traitement relèvent à première vue de la compétence de la province en vertu des par. 92(10) (ouvrages et entreprises de nature locale), 92(13) (propriété et droits civils dans la province), 92(16) (matières de nature locale ou privée) ou 92A(1) (exploitation, conservation et gestion des ressources). Il s’agit de décider si l’une ou l’autre des règles d’exception qui autorisent le gouvernement fédéral à régir des activités provinciales s’applique. Le gouvernement fédéral n’a pas déclaré que les usines de traitement étaient à l’avantage général du Canada. Il n’a pas non plus été plaidé que le gouvernement fédéral a le droit de réglementer ces usines en vertu de son pouvoir concernant la paix, l’ordre et le bon gouvernement. La revendication de compétence fédérale repose uniquement sur l’argument selon lequel les usines de traitement sont visées par la clause résiduelle de l’al. 92(10)a): «autres ouvrages et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province». Si l’on conclut à la compétence du gouvernement fédéral, il faut ensuite se demander si les usines de traitement sont visées par la définition donnée au mot «pipeline» dans la Loi sur l’Office national de l’énergie , L.R.C. (1985), ch. N‑7 . Dans la négative, ces usines échappent à la compétence de l’Office national de l’énergie.
Je ne saurais accepter l’argument que les usines de traitement relèvent de la compétence fédérale. Elles ne sont pas elles‑mêmes des ouvrages ou entreprises reliant la province à d’autres provinces, territoires ou pays. Si elles relèvent de la compétence fédérale, ce doit être de par leur association avec le pipeline interprovincial de Westcoast, qui est une entreprise de transport interprovincial. À mon avis, le lien entre les usines de traitement et le pipeline interprovincial qui acheminera la majeure partie de leur production est insuffisant pour les soustraire au contrôle de la province et les assujettir à celui du gouvernement fédéral. Une interprétation, fondée sur l’objet visé, du partage des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les provinces étaye le point de vue selon lequel les usines continuent de relever de la compétence de la province. La jurisprudence corrobore ce point de vue. Affirmer le contraire reviendrait à modifier fondamentalement le partage des pouvoirs établi par la Constitution.
II. Les faits
Le nord‑est de la Colombie‑Britannique renferme d’immenses réserves de gaz naturel. De nombreuses entreprises ont effectué des travaux d’exploration et de forage dans cette région et y ont trouvé du gaz. Celles‑ci ou d’autres à qui elles ont cédé leurs droits vendent ce gaz. Mais avant d’être vendu, la majeure partie du gaz produit en Colombie‑Britannique est traitée.
Le traitement du gaz vise divers objectifs. Premièrement, il permet d’extraire un certain nombre de produits ayant une valeur commerciale, notamment les hydrocarbures liquides et le soufre. Deuxièmement, l’extraction de ces produits et d’autres substances permet de rendre le transport du gaz moins coûteux et plus sûr. Les canalisations de collecte qui acheminent le gaz brut aux usines sont faites d’acier résistant à la corrosion. Par contre, les canalisations qui acheminent le gaz traité à partir des usines n’ont pas à être en acier résistant à la corrosion parce que les produits chimiques corrosifs ont été enlevés. Le coût du transport du gaz traité est donc moindre. Le transport est aussi plus sûr car le traitement permet de retirer l’hydrogène sulfuré, qui est une substance toxique, avant que le gaz n’atteigne des secteurs à forte densité de population.
Westcoast n’est pas la seule entreprise de traitement du gaz en Colombie‑Britannique. Un certain nombre d’autres sociétés y exploitent de telles usines. Toutes relèvent à l’heure actuelle de la compétence de la province, même lorsque leur produit est transporté dans des pipelines interprovinciaux. Plusieurs usines de traitement appartiennent à des filiales de Westcoast. Elles sont elles aussi réglementées par la province, bien que leur produit soit acheminé par des pipelines interprovinciaux appartenant à Westcoast.
Une partie du gaz naturel et des autres produits provenant des usines est vendue en Colombie‑Britannique et une autre partie est exportée. Ces produits sont transportés vers le marché national ou étranger par divers moyens. Les liquides et le soufre extraits du gaz naturel sont transportés par camion et par train. Le gaz résiduaire — environ 80 pour 100 du gaz brut livré aux usines de traitement — est acheminé par pipeline dans toutes les régions de la province ainsi qu’à l’extérieur de celle-ci, dans d’autres provinces et aux États‑Unis.
Il arrive que les canalisations de collecte, les usines de traitement et les canalisations de transport appartiennent à des sociétés distinctes. Toutefois, dans la majeure partie du nord‑est de la Colombie‑Britannique, une société — Westcoast — exerce les activités de collecte, de traitement et de transport et possède les installations connexes. Westcoast coordonne les trois types d’activités depuis son siège à Vancouver et par l’intermédiaire de son personnel local.
III. Les dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes
Loi constitutionnelle de 1867
91. Il sera loisible à la Reine, sur l’avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes, de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets exclusivement assignés aux législatures des provinces par la présente loi mais, pour plus de certitude, sans toutefois restreindre la généralité des termes employés plus haut dans le présent article, il est par les présentes déclaré que (nonobstant toute disposition de la présente loi) l’autorité législative exclusive du Parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets énumérés ci‑dessous, à savoir:
. . .
29. les catégories de sujets expressément exceptés dans l’énumération des catégories de sujets exclusivement assignés par la présente loi aux législatures des provinces.
Et aucune des matières ressortissant aux catégories de sujets énumérés au présent article ne sera réputée tomber dans la catégorie des matières d’une nature locale ou privée comprises dans l’énumération des catégories de sujets exclusivement assignés par la présente loi aux législatures des provinces.
92. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer relativement aux matières entrant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, à savoir:
. . .
10. les ouvrages et entreprises d’une nature locale, autres que ceux qui sont énumérés dans les catégories suivantes:
a) lignes de bateaux à vapeur ou autres navires, chemins de fer, canaux, télégraphes et autres ouvrages et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province.
92A. (1) La législature de chaque province a compétence exclusive pour légiférer dans les domaines suivants:
. . .
b) exploitation, conservation et gestion des ressources naturelles non renouvelables et des ressources forestières de la province, y compris leur rythme de production primaire;
c) aménagement, conservation et gestion des emplacements et des installations de la province destinés à la production d’énergie électrique.
. . .
(5) L’expression «production primaire» a le sens qui lui est donné dans la sixième annexe.
. . .
SIXIÈME ANNEXE
Production primaire tirée des ressources naturelles non renouvelables et des ressources forestières
1. Pour l’application de l’article 92A:
a) on entend par production primaire tirée d’une ressource naturelle non renouvelable:
(i) soit le produit qui se présente sous la même forme que lors de son extraction du milieu naturel,
(ii) soit le produit non manufacturé de la transformation, du raffinage ou de l’affinage d’une ressource, à l’exception du produit du raffinage du pétrole brut, du raffinage du pétrole brut lourd amélioré, du raffinage des gaz ou des liquides dérivés du charbon ou du raffinage d’un équivalent synthétique du pétrole brut; . . .
Loi sur l’Office national de l’énergie , L.R.C. (1985), ch. N-7
2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
«pipeline» Canalisation servant ou destinée à servir au transport du pétrole ou du gaz, seul ou avec un autre produit, et reliant une province et une ou plusieurs autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites d’une province ou de la zone extracôtière, au sens de l’article 123, y compris les branchements, extensions, citernes, réservoirs, installations de stockage ou de chargement, pompes, rampes de chargement, compresseurs, systèmes de communication entre stations par téléphone, télégraphe ou radio, ainsi que les ouvrages, ou autres biens immeubles ou meubles, connexes.
30. (1) La compagnie ne peut exploiter un pipeline que si les conditions suivantes sont réunies:
a) il existe un certificat en vigueur relativement à ce pipeline;
b) elle a été autorisée à mettre le pipeline en service aux termes de la présente partie.
(2) La compagnie doit exploiter le pipeline conformément aux conditions du certificat délivré à cet égard.
31. Sauf dispositions contraires de la présente loi, la compagnie ne peut commencer la construction d’une section ou partie de pipeline que si les conditions suivantes sont réunies:
a) l’Office l’a, par la délivrance d’un certificat, autorisée à construire la canalisation; . . .
47. (1) La compagnie ne peut mettre en service, pour le transport d’hydrocarbures ou d’autres produits, un pipeline ou une section de celui‑ci que si elle a obtenu de l’Office une autorisation à cette fin.
(2) L’Office ne délivre l’autorisation prévue au présent article que s’il est convaincu que le pipeline peut, sans danger, être mis en service pour le transport.
52. Sous réserve de l’agrément du gouverneur en conseil, l’Office peut, s’il est convaincu de son caractère d’utilité publique, tant pour le présent que pour le futur, délivrer un certificat à l’égard d’un pipeline; ce faisant, il tient compte de tous les facteurs qu’il estime pertinents, et notamment de ce qui suit:
a) l’approvisionnement du pipeline en pétrole ou gaz;
b) l’existence de marchés, réels ou potentiels;
c) la faisabilité économique du pipeline;
d) la responsabilité et la structure financières du demandeur et les méthodes de financement du pipeline ainsi que la mesure dans laquelle les Canadiens auront la possibilité de participer au financement, à l’ingénierie ainsi qu’à la construction du pipeline;
e) les conséquences sur l’intérêt public que peut, à son avis, avoir sa décision.
IV. Les décisions rendues
L’Office national de l’énergie s’est demandé si le projet Fort St. John relevait de sa compétence. Il a décidé à la majorité que, même si le transport interprovincial du gaz naturel relève de la compétence du gouvernement fédéral, les usines de traitement n’en relèvent pas. Les membres majoritaires ont accepté que Westcoast exercerait ses activités de collecte, de traitement et de transport interprovincial en tant qu’entreprise intégrée. Mais, à leur avis, les aspects provinciaux de cette entreprise — la collecte et le traitement — ne relevaient pas pour autant de la compétence fédérale, parce que les trois secteurs de l’entreprise conservaient leur caractère distinctif. Le droit du gouvernement fédéral de réglementer un aspect de l’entreprise de Westcoast — le transport interprovincial — ne lui donnait pas le droit d’en réglementer tous les aspects.
Pour étayer ce point de vue, les membres majoritaires de l’Office national de l’énergie ont fait remarquer, à la p. 9, que la collecte, le traitement et le transport interprovincial, quoique effectués en l’espèce par la même compagnie, sont «des activités ou services fondamentalement différents». Ils ont souligné que les pratiques commerciales de Westcoast reflètent ces différences. Les clients peuvent passer des contrats visant ses services de transport, indépendamment de ses services de collecte et de traitement. Les droits applicables aux services de collecte, de traitement et de transport par la canalisation principale sont calculés séparément et suivant des méthodes différentes. Les membres majoritaires ont conclu que la coordination des trois activités est une caractéristique universelle de l’industrie du gaz naturel qui existerait même si des compagnies différentes exerçaient les diverses activités. Le simple fait que Westcoast exerce les trois activités ne devrait rien changer à la compétence constitutionnelle sur chacune de celles-ci. Le fait que le transport interprovincial dépende du traitement ne devrait rien changer non plus; cette dépendance découle de la nature de l’industrie. Il s’ensuivait, selon les membres majoritaires, que la collecte et le traitement du gaz ne constituaient pas une partie «intégrante» ou «essentielle» d’un ouvrage fédéral principal ou d’une entreprise fédérale principale selon le critère établi dans l’arrêt Travailleurs unis des transports c. Central Western Railway Corp., [1990] 3 R.C.S. 1112, et que les usines de traitement ne relevaient pas de la compétence fédérale en application de l’al. 92(10)a). L’Office national de l’énergie à la majorité a rejeté la demande de Westcoast pour le motif qu’il n’avait pas compétence.
Le membre dissident de l’Office a conclu que l’ensemble du réseau Westcoast constituait une entreprise unique relevant de la compétence fédérale. Les usines de traitement relevaient de la compétence fédérale parce qu’elles faisaient partie intégrante de la canalisation de transport principale et étaient essentielles à son exploitation. Il a aussi statué que les usines de traitement du gaz étaient visées par la définition du mot «pipeline» dans la Loi sur l’Office national de l’énergie . En conséquence, il a conclu que l’Office avait compétence à l’égard du projet Fort St. John.
B. Cour d’appel fédérale, [1996] 2 C.F. 263
La Cour d’appel fédérale a entendu l’appel de Westcoast contre la décision de l’Office national de l’énergie relative à Fort St. John, simultanément à un renvoi concernant la compétence de l’Office à l’égard du projet Grizzly Valley. Elle a dit être d’accord avec le membre dissident de l’Office que les activités intégrées de Westcoast faisaient de l’ensemble de ses activités dans le nord‑est de la Colombie‑Britannique une entreprise unique relevant de la compétence fédérale. La cour a conclu que l’Office avait commis une erreur en invoquant la nature distinctive des usines de traitement du gaz par rapport au pipeline interprovincial. Ce qui importait ce n’était pas de savoir si les usines différaient d’une entreprise de transport interprovincial, mais plutôt de savoir s’il existait un lien entre elles et si elles étaient interdépendantes. La cour a décidé que, en droit, en raison du lien qui existait entre elles et de leur interdépendance, toutes les activités de collecte, de traitement et de transport du gaz à l’extérieur de la province faisaient partie de l’entreprise de transport de Westcoast relevant du gouvernement fédéral par l’effet de l’al. 92(10)a). Elle a aussi décidé que l’Office national de l’énergie avait compétence à l’égard des usines de traitement étant donné qu’elles étaient visées par la définition du mot «pipeline» à l’art. 2 de la Loi sur l’Office national de l’énergie .
V. Les questions en litige
Le 4 avril 1997, le Juge en chef a énoncé la question constitutionnelle suivante:
Compte tenu du partage des pouvoirs législatifs établi par les Lois constitutionnelles de 1867 à 1982 entre le Parlement du Canada et les législatures des provinces, les art. 29 , 30 , 31 , 33 , 47 , 52 , 58 et 59 de la Loi sur l’Office national de l’énergie , L.R.C. (1985), ch. N‑7 , s’appliquent‑ils aux installations dont Westcoast Energy Inc. propose la construction dans le cadre:
a) de son projet d’expansion de Fort St. John, qui fait l’objet de la demande présentée dans l’instance no GH‑5‑94 devant l’Office national de l’énergie;
b) de son projet d’expansion de Grizzly Valley, qui est décrit dans l’ordonnance no MO‑21‑95 de l’Office national de l’énergie?
Pour répondre à la question, il faut décider quel est le critère approprié et comment il s’applique aux usines de traitement. Subsidiairement, il faut décider s’il y a lieu de faire montre de retenue envers la décision de l’Office national de l’énergie. Pour terminer, si les usines de traitement relèvent de la compétence fédérale, il sera nécessaire de décider si elles sont visées par la définition du mot «pipeline» dans la Loi sur l’Office national de l’énergie .
VI. Analyse
Il se dégage de la décision de l’Office national de l’énergie et de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale deux critères juridiques différents pour déterminer si un ouvrage ou une entreprise de nature locale sera soumis à la compétence fédérale à cause de son lien avec un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale. Suivant le critère appliqué par les membres majoritaires de l’Office, tant que l’ouvrage ou l’entreprise d’une nature locale conserve son identité propre par rapport à l’ouvrage ou à l’entreprise de nature interprovinciale il ne relève pas de la compétence fédérale. Selon ce point de vue, il faut se demander, d’une part, si, considéré dans le contexte de ses activités quotidiennes et de l’industrie en général, l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale a un caractère dominant essentiellement identique à celui de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature interprovinciale, ou, d’autre part, si l’entreprise locale conserve un caractère provincial distinct. Par contre, selon le critère appliqué par le membre dissident et par la Cour d’appel fédérale, l’ouvrage ou l’entreprise de nature provinciale en cause relèvera de la compétence fédérale dans tous les cas où il existera un lien entre celui-ci et l’ouvrage ou l’entreprise de nature interprovinciale et où les ouvrages ou entreprises concernés seront interdépendants. J’estime que le premier critère — celui adopté par l’Office national de l’énergie — est le bon.
(1) Les deux façons dont un ouvrage ou une entreprise de nature locale peut relever de la compétence fédérale par l’effet de l’al. 92(10)a)
(1) Les deux façons dont un ouvrage ou une entreprise de nature locale peut relever de la compétence fédérale par l’effet de l’al. 92(10)a)
Le paragraphe 92(10) de la Constitution attribue aux provinces la compétence à l’égard des ouvrages et entreprises situés sur leur territoire. Cette attribution est faite sous réserve de l’exception suivante, énoncée à l’al. 92(10)a): «lignes de bateaux à vapeur ou autres navires, chemins de fer, canaux, télégraphes et autres ouvrages et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province». Comme les usines de traitement sont situées dans les limites de la province de la Colombie‑Britannique, elles ne relèveront de la compétence fédérale que s’il est démontré qu’elles sont visées par cette exception. Ces usines ne comptent pas parmi les ouvrages ou entreprises expressément désignés. Elles ne pourront être visées par cette exception que si elles relèvent de la clause résiduelle: «autres ouvrages et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province».
Un ouvrage ou une entreprise peut relever de deux façons de la clause résiduelle: Central Western, précité. Premièrement, l’ouvrage ou l’entreprise en cause — qu’il s’agisse d’un chemin de fer, d’un hôtel ou d’une usine de traitement — peut être lui‑même un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale. Un pipeline interprovincial en est un exemple. Les pipelines interprovinciaux ne sont pas mentionnés expressément à l’al. 92(10)a). Mais un pipeline interprovincial est en soi un ouvrage qui relie une province à une autre ou à d’autres provinces. Par conséquent, les pipelines interprovinciaux sont visés par l’al. 92(10)a): Campbell‑Bennett Ltd. c. Comstock Midwestern Ltd., [1954] R.C.S. 207. Deuxièmement, un ouvrage ou une entreprise qui ne s’étend pas lui‑même au‑delà des limites de la province ou qui ne la relie pas à une ou plusieurs autres provinces peut être visé par l’al. 92(10)a) et relever de la compétence fédérale en raison de son lien avec un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale.
Mes collègues les juges Iacobucci et Major semblent avoir perçu différemment les deux volets du critère établi dans l’arrêt Central Western, précité. Ils affirment essentiellement que les deux manières dont un ouvrage ou une entreprise peut relever de la clause résiduelle de l’al. 92(10)a) sont les suivantes: (1) en faisant partie d’un ouvrage ou d’une entreprise unique et intégré de nature interprovinciale, (2) en faisant «partie intégrante» d’un ouvrage ou d’une entreprise de nature interprovinciale (voir le par. 45). En toute déférence, il me semble que cela revient au même. Dans l’un et l’autre cas, il s’agit de décider si l’ouvrage ou l’entreprise fait partie d’un système intégré.
Selon moi, les motifs de notre Cour dans Central Western établissent une distinction entre un ouvrage ou une entreprise non énuméré à l’al. 92(10)a), qui est lui‑même de nature interprovinciale, et un ouvrage ou une entreprise qui n’est pas lui‑même de nature interprovinciale, mais qui relève de la compétence fédérale parce qu’il fait partie intégrante d’un ouvrage ou d’une entreprise de nature interprovinciale. C’est aussi l’interprétation que le juge MacGuigan a donnée dans l’arrêt Office national de l’énergie (Re), [1988] 2 C.F. 196 (C.A.), à la p. 216 (cité et approuvé dans Central Western, à la p. 1145), lorsqu’il a dit ceci:
Quelque langage qu’ils adoptent, les tribunaux affirment de façon répétée dans ces décisions qu’un ouvrage ou une entreprise, pour relever de la compétence fédérale selon l’alinéa 92(10)a), doit soit constituer un ouvrage ou une entreprise interprovinciale (la catégorie des ouvrages et entreprises principales) ou être attaché à un ouvrage ou une entreprise interprovinciale entretenant avec lui ou avec elle un lien nécessaire (la catégorie des ouvrages et entreprises accessoires). [Souligné dans l’original.]
En conséquence, il y a deux situations où l’al. 92(10)a) peut s’appliquer:
(i) si l’ouvrage ou l’entreprise en cause est lui‑même un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale (première situation);
(ii) si l’ouvrage ou l’entreprise en cause est fonctionnellement intégré à un ouvrage ou à une entreprise de nature interprovinciale (deuxième situation).
Vus sous cet angle, les deux volets du critère établi dans Central Western ne font pas double emploi et constituent un critère exhaustif permettant de déterminer dans quels cas un ouvrage ou une entreprise de nature provinciale peut relever de la compétence accordée au fédéral par l’al. 92(10)a).
(2) Première situation: Est-ce que les usines de traitement sont elles‑mêmes des ouvrages ou entreprises de nature interprovinciale?
(2) Première situation: Est-ce que les usines de traitement sont elles‑mêmes des ouvrages ou entreprises de nature interprovinciale?
À la différence des lignes de navigation, chemins de fer, canaux, télégraphes ou pipelines interprovinciaux, les usines de traitement ne sont pas en elles‑mêmes des ouvrages reliant une province à une autre. La fonction d’une usine de traitement est de séparer, raffiner et produire, et non pas de servir de moyen de transport ou de communication au‑delà des limites de la province. Sa seule fonction est de transformer le gaz brut en un certain nombre d’autres produits qui sont ensuite expédiés et transportés dans toutes les régions de la Colombie‑Britannique et à l’extérieur de la province par divers moyens, y compris par camion, par train et par pipeline. Le simple fait qu’une usine soit reliée à un réseau de transport interprovincial n’en fait pas un moyen de transport interprovincial: Central Western, précité. Il est tout simplement impossible d’affirmer que les usines elles‑mêmes sont des ouvrages ou entreprises interprovinciaux. Par conséquent, les usines de traitement ne relèvent pas de la compétence fédérale en application du premier volet du critère de l’arrêt Central Western.
(3) Deuxième situation: Les usines de traitement sont‑elles fonctionnellement intégrées à un ouvrage ou à une entreprise de nature interprovinciale?
(3) Deuxième situation: Les usines de traitement sont‑elles fonctionnellement intégrées à un ouvrage ou à une entreprise de nature interprovinciale?
La seconde façon dont un ouvrage ou une entreprise peut relever de la clause résiduelle de l’al. 92(10)a) consiste à faire «partie intégrante d’une entreprise fédérale principale»: Central Western, précité, à la p. 1125. Autrement dit, bien que l’ouvrage ou l’entreprise en cause ne soit pas lui-même de nature interprovinciale, il se peut qu’il ait un lien fonctionnel si étroit avec un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale qu’il puisse à juste titre être considéré comme ayant un caractère interprovincial. L’ouvrage ou l’entreprise de nature locale perd alors son caractère provincial distinct et passe de la compétence de la province à celle du fédéral. C’est la question qui est au c{oe}ur du présent pourvoi: comment établir qu’un ouvrage ou une entreprise qui n’est pas lui‑même de nature interprovinciale est relié à un ouvrage ou à une entreprise de nature interprovinciale d’une manière telle qu’il passe de la compétence de la province à celle du fédéral?
La jurisprudence tend à indiquer que la transformation, par l’effet de l’al. 92(10)a), d’un ouvrage ou d’une entreprise d’une nature locale en une entité réglementée par le gouvernement fédéral ne peut se faire que si l’entreprise locale constitue une partie «essentielle» ou «intégrante» d’un ouvrage ou d’une entreprise de nature interprovinciale. Certains précédents exigent une direction ou une exploitation communes. D’autres exigent par ailleurs que l’entreprise fédérale dépende de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature provinciale. La difficulté tient au sens à donner à ces termes et à leur application à une situation donnée. Plus concrètement, quels sont les facteurs qui établissent l’existence de l’intégration fonctionnelle requise pour qu’une entreprise provinciale relève de la compétence fédérale?
La réponse à cette question réside dans le cadre constitutionnel et le partage des pouvoirs qui y est établi entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Le critère applicable pour transférer un pouvoir de réglementation provincial au gouvernement fédéral par l’effet de l’al. 92(10)a) doit respecter ce cadre constitutionnel et non le déformer.
a) Le cadre constitutionnel
La Constitution répartit le pouvoir de légiférer sur le transport et les communications entre le gouvernement fédéral et les provinces. Les provinces peuvent réglementer le transport et les communications sur leur territoire. Le gouvernement fédéral a compétence à l’égard des systèmes de transport et de communication qui s’étendent au‑delà des limites des provinces et les relient entre elles ou à d’autres pays.
Le paragraphe 92(10) reflète ce partage. Il confirme d’abord le droit des provinces de réglementer les ouvrages et entreprises situés sur leur territoire. L’alinéa 92(10)a) crée ensuite une exception concernant les activités de transport et de communication interprovinciales — c’est‑à‑dire les «lignes de bateaux à vapeur ou autres navires, chemins de fer, canaux, télégraphes et autres ouvrages et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province». L’objet de ce pouvoir fédéral exceptionnel est évident: il permet au gouvernement fédéral d’assurer la circulation des personnes, des biens et de l’information dans toutes les régions du pays et ailleurs.
Ce pouvoir fédéral étant exceptionnel, il s’ensuit qu’il ne devrait être exercé que dans la mesure requise pour réaliser l’objet qui le sous-tend, et pas plus. Pour déroger au pouvoir des provinces de réglementer les ouvrages et entreprises de nature locale, il faut démontrer que cette dérogation est nécessaire pour permettre au gouvernement fédéral de maintenir un réseau de transport ou de communication interprovincial. Comme l’a dit lord Atkinson, en rejetant une revendication fédérale de compétence fondée sur l’al. 92(10)a) (City of Montreal c. Montreal Street Railway, [1912] A.C. 333 (C.P.), à la p. 346):
[traduction] De l’avis de Leurs Seigneuries, ce droit et ce pouvoir ne sont pas nécessairement incidents à l’exercice par le Parlement du Canada de sa compétence et de son autorité incontestées sur les réseaux fédéraux et ils constituent donc, dans leur esprit, une immixtion que rien n’autorise dans les droits de la législature de la province de Québec. [Je souligne.]
Cette interprétation -- fondée sur l’objet visé -- de l’al. 92(10)a) est essentielle pour conférer la précision nécessaire au critère applicable pour déterminer dans quels cas le pouvoir concernant les ouvrages ou entreprises de nature locale peut être exceptionnellement transféré au gouvernement fédéral. Le pouvoir du gouvernement fédéral de s’arroger une compétence essentiellement provinciale doit être strictement limité aux situations où cela est nécessaire pour réaliser l’objet de l’exception consacrée à l’al. 92(10)a). Voilà le principe qui doit gouverner l’interprétation de l’al. 92(10)a).
L’ajout récent de l’art. 92A à la Constitution confirme cet objet de l’al. 92(10)a) dans le contexte de la production primaire tirée des ressources provinciales. L’article 92A prévoit que «[l]a législature de chaque province a compétence exclusive pour légiférer dans les domaines suivants: [. . .] b) exploitation, conservation et gestion des ressources naturelles non renouvelables et des ressources forestières de la province, y compris leur rythme de production primaire; c) aménagement, conservation et gestion des emplacements et des installations de la province destinés à la production d’énergie électrique». L’expression «production primaire» s’entend notamment d’un produit «qui se présente sous la même forme que lors de son extraction du milieu naturel», et d’un «produit non manufacturé de la transformation, du raffinage ou de l’affinage d’une ressource [naturelle non renouvelable]». Le gaz naturel est visé par la définition de la production primaire, tant sous sa forme de produit traité qu’à l’état brut. Aux termes de l’art. 92A, la province a le pouvoir exclusif de légiférer relativement à l’exploitation et à la gestion des ressources naturelles non renouvelables. Il s’ensuit que la province a, en vertu de l’art. 92A, le pouvoir exclusif de légiférer relativement à l’aménagement des usines de traitement.
Dans Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail), [1993] 3 R.C.S. 327, notre Cour à la majorité a décidé que l’art. 92A n’empêche pas le gouvernement fédéral d’exercer le pouvoir que lui confère l’al. 92(10)c) de déclarer qu’un ouvrage provincial est à l’avantage général du Canada. Toutefois, en ce qui concerne l’al. 92(10)a), le juge La Forest, s’exprimant en son propre nom et en celui des juges L’Heureux‑Dubé et Gonthier, a dit douter qu’il puisse être utilisé pour assujettir à la compétence fédérale les installations destinées à l’exploitation et à la transformation des ressources primaires. Il a fait remarquer que l’art. 92A a été adopté pour dissiper l’incertitude des provinces quant à leur compétence sur les ressources — qu’il a décrite comme «un des pivots de la compétence provinciale» (p. 376) — et, en particulier, la crainte que l’al. 92(10)a) puisse être interprété comme ayant pour effet d’autoriser le gouvernement fédéral à s’arroger la compétence à l’égard de l’exploitation et de la transformation des ressources du fait de leur lien avec des réseaux de distribution interprovinciaux et internationaux (à la p. 378). Même si les propos du juge La Forest concernaient la production d’énergie électrique, ils s’appliquent aussi à toutes les ressources primaires (aux pp. 377 et 378):
Dans la plupart des provinces, [. . .] la production et la distribution d’énergie électrique se font par la même entreprise. Il existe un réseau intégré et interconnecté qui va de la centrale jusqu’à la destination finale du produit. Il y a une décision qui indique que même un réseau interprovincial d’urgence pourrait créer, entre ces installations, une interconnexion suffisante pour faire de l’ensemble du réseau un ouvrage reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province, et le faire ainsi relever de la compétence fédérale au sens de l’al. 92(10)a) [. . .] Il existait alors un risque qu’au moins le réseau d’approvisionnement, et voire même peut‑être bien toute l’entreprise, depuis la production jusqu’à l’exportation, soit considéré comme une entreprise fédérale. [. . .] Bien qu’un certain nombre d’auteurs, y compris moi‑même, n’aient pas partagé cette conception du droit, le résultat sur la jurisprudence était loin d’être certain.
. . .
Ce danger résidait [. . .] dans la possibilité que ces entreprises deviennent des entreprises purement fédérales du fait de leur raccordement ou de leur extension au‑delà des limites de la province. L’article 92A garantit à la province la gestion des emplacements et des installations destinés à la production d’énergie électrique [. . .] qui pourraient par ailleurs être menacés par l’al. 92(10)a). [Je souligne.]
Les dispositions de la Constitution doivent s’interpréter conjointement de manière à créer un tout harmonieux. Si on interprète l’al. 92(10)a) conjointement avec l’art. 92A, en fonction de leur objet, il ne subsiste aucun doute que le gouvernement fédéral ne peut pas invoquer son pouvoir de réglementer les activités de transport et de communication interprovinciales et internationales pour avoir autorité sur l’exploitation des ressources primaires et la production qui en est tirée.
En résumé, la Constitution est claire. Ce sont les provinces qui ont l’autorité sur les ouvrages et entreprises situés sur leur territoire, y compris les installations liées à la production tirée des ressources. À titre exceptionnel, et seulement dans la mesure requise pour maintenir des réseaux de transport et de communication interprovinciaux, le gouvernement fédéral est investi par l’al. 92(10)a) du pouvoir de réglementer des ouvrages et entreprises de nature provinciale. Cette interprétation est renforcée et confirmée par l’art. 92A.
b) La jurisprudence
La jurisprudence concernant les cas où un ouvrage de nature locale peut relever de la compétence fédérale en raison de son lien avec un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale reflète le caractère exceptionnel de l’al. 92(10)a) et l’objet restreint qui le sous-tend — permettre au gouvernement fédéral de maintenir des réseaux de transport et de communication interprovinciaux et internationaux. Cette jurisprudence révèle l’existence d’une crainte que, si un critère trop large est adopté, une multitude d’ouvrages et d’entreprises de nature provinciale pourraient être soumis à la compétence fédérale d’une manière qui minerait le partage fondamental des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les provinces.
Le critère qui se dégage de la jurisprudence récente est celui de l’«intégration fonctionnelle»: Central Western, précité, le juge en chef Dickson, aux pp. 1146 et 1147. Le Juge en chef clarifie le sens de cette expression dans les motifs qu’il a rédigés dans cette affaire. C’est plus qu’«un réseau unifié, étendu et important» (p. 1144, où il cite lord Reid dans l’arrêt Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney‑General for British Columbia, [1950] A.C. 122 (C.P.), à la p. 140 (l’arrêt Empress Hotel)). Et il faut «davantage que l’existence d’un lien matériel et des relations commerciales mutuellement avantageuses» (p. 1147).
L’élément supplémentaire requis pour établir le degré d’intégration fonctionnelle nécessaire pour qu’un ouvrage ou une entreprise de nature locale relève de la compétence fédérale par l’effet de l’al. 92(10)a) se dégage d’arrêts tels que Empress Hotel et Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Nor‑Min Supplies Ltd., [1977] 1 R.C.S. 322. L’ouvrage ou l’entreprise de nature locale doit, en raison de son lien avec l’ouvrage ou l’entreprise de nature interprovinciale, être essentiellement exploité en tant que partie de l’entité interprovinciale et perdre son caractère distinct. Dans le cas d’une entreprise de transport ou de communication interprovinciale, l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale doit, pour être fonctionnellement intégré, être de nature interprovinciale du point de vue de ses activités quotidiennes normales — c’est‑à‑dire constituer ce qu’on pourrait appeler une «entreprise interprovinciale ou internationale»: voir Attorney‑General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541 (C.P.), à la p. 582. Si l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale a, sur le plan de son fonctionnement, un caractère dominant différent du transport interprovincial ou des communications interprovinciales, cet ouvrage ou cette entreprise continue de relever de la compétence provinciale. L’intégration fonctionnelle dans ce sens — lorsque les éléments constitutifs perdent leur identité propre — exige plus que la démonstration que l’ouvrage provincial fait partie d’un «réseau unifié» dont les éléments constitutifs conservent leur identité. Dans le premier cas, l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale relève de la compétence fédérale, dans le second, il n’en relève pas.
Bien que diverses décisions aient mis l’accent sur des facteurs différents, la plupart respectent assez facilement ce cadre conceptuel. Dans les affaires où la compétence fédérale a été reconnue, les tribunaux ont constaté un degré d’intégration suffisant pour faire de l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale une simple partie accessoire de l’entreprise de transport ou de communication interprovinciale. Par contre, les décisions où la compétence provinciale a été confirmée tendent à être des affaires où l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale, tout en étant lié ou associé à l’ouvrage ou à l’entreprise de nature fédérale sous d’importants aspects, avaient conservé son caractère distinct vis-à-vis de celui de l’entreprise de transport ou de communication interprovinciale.
Cette distinction — entre intégration fonctionnelle et maintien d’un caractère distinct — respecte le partage des pouvoirs prescrit par la Constitution. La logique et des raisons de principe portent à croire que si le lien entre l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale et l’entité fédérale est tel que le caractère dominant de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature locale est le transport interprovincial ou les communications interprovinciales, l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale doit alors être considéré comme une partie accessoire du réseau de transport ou de communication interprovincial et relever de la compétence fédérale. En revanche, si le caractère dominant de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature provinciale continue d’être autre chose que le transport interprovincial ou les communications interprovinciales et d’en être distinct, cet ouvrage ou cette entreprise doit continuer de relever de la compétence provinciale.
Pour décider si un ouvrage ou une entreprise de nature locale est fonctionnellement intégré à une entreprise de transport ou de communication interprovinciale fédérale, le tribunal doit examiner la substance de l’activité exercée: Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada (no 1), [1980] 1 R.C.S. 115, à la p. 132. Comme l’a dit le juge en chef Dickson (au nom des juges majoritaires) dans Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225, (A.G.T. c. C.R.T.C.), aux pp. 257 et 258, «la question essentielle dans tous les cas concerne la nature ou le caractère de l’entreprise qui est en fait exploitée». L’expression «caractère de l’entreprise» s’entend du caractère des activités normales ou habituelles de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature locale: Northern Telecom no1, à la p. 132. La méthode proposée consiste à identifier l’ouvrage principal ou l’entreprise principale de nature fédérale dont on dit que l’entité locale fait partie intégrante, puis à examiner le caractère matériel et opérationnel de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature provinciale, ainsi que son lien pratique ou fonctionnel avec l’activité principale ou le caractère principal de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature fédérale: voir, par exemple, les arrêts Northern Telecom no1, aux pp. 132 et 133, et Central Western, précité, aux pp. 1119 et 1140.
Il n’y a pas de critère simple et décisif comme celui du contrôle commun ou de la dépendance. Le critère applicable est celui plus subtil mais souple de l’intégration fonctionnelle: voir Central Western, précité, à la p. 1147. Pour décider si le caractère dominant de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature provinciale est le transport interprovincial ou les communications interprovinciales, il faut évaluer soigneusement ses activités dans le contexte de son lien avec l’ouvrage ou l’entreprise de nature fédérale et avec l’industrie dans son ensemble.
Il est peut‑être plus facile, dans certains cas que dans d’autres, de prouver qu’un ouvrage ou une entreprise de nature provinciale est, de par son caractère dominant, une entité interprovinciale. Si l’ouvrage ou l’entreprise de nature provinciale est lui‑même une société de transport ou de communication, la première étape consistant à démontrer que son caractère dominant est le transport ou les communications est alors franchie. Il ne reste plus qu’à prouver que les activités de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature locale, considérées dans le contexte de leur lien avec l’entreprise de transport ou de communication interprovinciale, revêtent un caractère interprovincial prédominant. C’est lorsque des services de télécommunications sont en cause qu’il est peut‑être le plus facile de satisfaire au critère. Du fait que les télécommunications sont, par nature, instantanées et ne connaissent pas de frontières, et en raison de la portée et de la complexité des accords de coopération entre les sociétés dans le domaine, il est difficile de distinguer une entreprise de communication provinciale de l’entreprise fédérale dont elle fait partie. L’identité provinciale distincte de l’entreprise de communication disparaît alors effectivement, ce qui amène à conclure que, considérée sur les plans fonctionnel et pratique, elle a pris le caractère d’une entreprise de communication interprovinciale: voir, par exemple, les arrêts City of Toronto c. Bell Telephone Company of Canada, [1905] A.C. 52 (C.P.) (services téléphoniques locaux); A.G.T. c. C.R.T.C., précité; Northern Telecom no 1, précité, et Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des Travailleurs en communication du Canada (no 2), [1983] 1 R.C.S. 733 (services d’installation de matériel téléphonique).
Si les ouvrages et entreprises en cause ne participent pas des télécommunications, il peut être plus difficile de satisfaire au critère. Contrairement aux réseaux de télécommunications, des ouvrages et entreprises tels que les chemins de fer ou les pipelines peuvent être situés à l’intérieur des limites d’une province. Comme l’a affirmé le juge en chef Dickson dans l’arrêt Central Western, précité, à la p. 1146, lorsqu’il s’agit de pipelines ou de chemins de fer, «l’exploitation de l’entreprise se fait à l’intérieur de certaines limites géographiques, ce qui est moins facilement soutenable à l’égard de réseaux de radiodiffusion, pour lesquels les frontières territoriales ne sont pas vraiment déterminantes quant à la nature de l’entreprise». Voilà pourquoi les accords de coopération entre des entreprises de transport provinciales et des entreprises de transport fédérales ne sont pas suffisants pour transformer les premières en ouvrages ou entreprises de nature interprovinciale: voir, par exemple, les arrêts Montreal Street Railway, précité, British Columbia Electric Railway Co. c. Canadian National Railway Co., [1932] R.C.S. 161, Kootenay & Elk Railway Co. c. Compagnie du Chemin de Fer Canadien du Pacifique, [1974] R.C.S. 955, et Central Western, précité. Une remarque similaire peut être faite au sujet des pipelines: voir Office national de l’énergie (Re), précité.
Les précédents les plus utiles pour trancher le présent pourvoi sont les arrêts Empress Hotel et Nor‑Min, précités. Ils sont semblables à la présente affaire sous trois rapports: (1) l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale en cause n’était pas lui‑même une entreprise de transport ou de communication; (2) l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale et l’entreprise de chemin de fer fédérale qui, alléguait‑on, faisait relever le premier de la compétence fédérale appartenaient à la même société et, dans l’affaire Empress Hotel, étaient gérés par la même société; (3) contrairement aux affaires où il était question de radiodiffusion et de télécommunications, l’exploitation de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature locale se faisait uniquement à l’intérieur des limites géographiques de la province.
Dans l’affaire Empress Hotel, précitée, la question était de savoir si un hôtel construit, possédé et géré par une compagnie de chemins de fer relevait de la compétence fédérale. Le Comité judiciaire du Conseil privé a conclu par la négative. Leurs Seigneuries ont reconnu que si le chemin de fer fédéral avait exploité l’hôtel seulement ou principalement pour le bénéfice des voyageurs utilisant son réseau, cet hôtel aurait pu être considéré comme faisant partie de l’entreprise ferroviaire interprovinciale. Toutefois, l’hôtel n’était pas exploité en tant que simple partie accessoire de l’entreprise ferroviaire. C’était essentiellement un hôtel comme tous les autres hôtels. Il y avait [traduction] «peu de choses, si tant est qu’il y en a[vait], le distingu[ant] d’un hôtel indépendant» (p. 144). Cela ne faisait aucune différence que les entreprises ferroviaire et hôtelière s’entraident. Autrement dit, à la lumière de ses activités quotidiennes, le caractère dominant de l’hôtel n’était pas le transport interprovincial. Son caractère distinct l’empêchait de relever de la compétence fédérale.
Je ne vois aucune différence entre l’arrêt Empress Hotel et la présente affaire. Il est question, dans les deux cas, d’ouvrages ou d’entreprises de nature locale qui n’exercent pas eux-mêmes des activités de transport ou de communication interprovinciales. Dans l’un et l’autre cas, il y a un propriétaire unique et une gestion commune. Dans l’un et l’autre cas, même s’il a de solides liens économiques et rapports de coopération avec l’entreprise de transport fédérale, l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale en cause conserve une identité propre, qui n’est pas le transport. À l’instar de l’hôtel Empress, qui était dans une large mesure exploité comme tous les autres hôtels de la province, les usines de traitement seront exploitées comme les autres usines de traitement du gaz en Colombie‑Britannique ou dans d’autres provinces.
L’arrêt Nor‑Min, précité, de notre Cour repose sur un raisonnement analogue. Il s’agissait, dans cette affaire, de décider si une carrière qui appartenait à un chemin de fer interprovincial et était exclusivement consacrée à l’approvisionnement en gravier destiné à servir de ballast pour sa voie ferrée relevait de la compétence fédérale par l’effet de l’al. 92(10)a). Notre Cour a répondu par la négative. Encore une fois, malgré l’existence du lien économique entre la carrière et le chemin de fer, et le fait qu’il y avait un propriétaire unique et une gestion commune, le caractère de la carrière, considéré d’un point de vue pratique et substantiel, n’était pas le transport interprovincial. La carrière avait une fonction et une identité propres. Il n’y avait donc pas d’intégration fonctionnelle entre la carrière et l’entreprise ferroviaire interprovinciale. La Cour a tiré la conclusion suivante (à la p. 333):
Le simple lien économique entre la carrière du C.N. et l’utilisation de la pierre concassée pour le ballast de la ligne de chemin de fer ne font pas de la carrière un élément de l’entreprise de transport au sens où les hangars de chemin de fer ou les gares de triage en font partie. Le fait que la production de la carrière soit destinée exclusivement au chemin de fer convient au C.N., comme le ferait n’importe quelle autre relation économique pour l’approvisionnement en carburant, en équipement ou en matériel roulant, mais ceci ne fait pas entrer les raffineries de pétrole, les entrepôts ou les usines qui fabriquent l’équipement ou le matériel roulant dans le réseau de transport. [Je souligne.]
Comme dans le cas de l’arrêt Empress, précité, il est difficile d’établir une distinction entre l’arrêt Nor‑Min et la présente affaire. En fait, il y avait davantage lieu de conclure à la compétence fédérale dans Nor‑Min que dans la présente affaire, étant donné que toute la production de la carrière était consacrée à l’entreprise ferroviaire interprovinciale. En dépit de cela, et malgré l’existence d’un propriétaire unique, la carrière a continué de relever de la compétence provinciale.
c) Les facteurs sous‑jacents
Après avoir exposé le cadre constitutionnel et le critère fondamental proposé par la jurisprudence, j’aborde maintenant les facteurs invoqués au soutien de la thèse de la compétence fédérale. La Cour d’appel fédérale a proposé un critère basé sur l’existence d’un lien et d’une interdépendance, en soulignant la gestion commune du pipeline et des usines de traitement ainsi que l’existence du réseau de distribution du gaz qu’ils partagent. Sans affirmer que ces facteurs ne sont peut‑être pas pertinents pour déterminer si le caractère fonctionnel dominant d’un ouvrage ou d’une entreprise est de nature fédérale, c’est‑à‑dire interprovinciale, j’estime que l’on peut tout au plus dire qu’ils sont «pertinents».
Je vais d’abord étudier l’argument fondé sur l’existence d’une gestion commune. On soutient que, lorsque l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale et l’ouvrage ou l’entreprise de nature interprovinciale sont exploités en commun en tant qu’entreprise unique, l’entreprise locale relève de la compétence fédérale par l’effet de l’al. 92(10)a). Bien que notre Cour ait fait allusion, en passant, à la gestion commune comme étant un facteur, il y a peu d’exemples d’affaires dont l’issue dépendait réellement de ce facteur. Dans Luscar Collieries, Ltd. c. McDonald, [1927] A.C. 925, le Conseil privé a statué, dans des motifs ambigus, qu’un embranchement ferroviaire situé entièrement en Alberta, mais exploité par un chemin de fer interprovincial en vertu d’un accord de gestion, faisait partie de l’entreprise ferroviaire interprovinciale. Il est douteux que cet arrêt fasse autorité; il a été décidé, depuis lors, qu’un lien matériel et la coopération dans la gestion de la circulation en transit ne suffisent pas pour assujettir un embranchement ferroviaire à la compétence fédérale: voir les arrêts British Columbia Electric Railway et Central Western, précités. Toutefois, dans un autre arrêt parfois cité à l’appui de la thèse de la gestion commune, The Queen c. Board of Transport Commissioners, [1968] R.C.S. 118 (l’affaire du GO Train), la Cour a dit que l’arrêt Luscar pourrait s’expliquer par l’existence de la gestion commune (à la p. 128). Dans l’affaire du GO Train, notre Cour a décidé que le GO Train qui devait être exploité seulement en Ontario, qui devait utiliser les voies ferrées d’un chemin de fer interprovincial et qui devait être conduit par des équipes du chemin de fer interprovincial, en vertu d’un mandat accordé par la province d’Ontario, relevait de la compétence fédérale. L’affaire du GO Train ne saurait reposer sur la thèse de la gestion commune, puisque le GO Train devait être géré par le chemin de fer interprovincial non pas pour son propre compte, mais à titre de mandataire du gouvernement de la province.
Bien que la gestion commune puisse être un facteur à prendre en considération, elle ne peut faire passer de la compétence de la province à celle du fédéral un ouvrage ou une entreprise de nature locale que si elle lui fait perdre son caractère distinct et si elle a pour effet de le fusionner avec l’entité interprovinciale. Sous cet éclairage, le facteur de la gestion commune concorde avec le critère du caractère dominant énoncé précédemment. Dans le contexte du transport interprovincial, lorsque le caractère dominant de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature locale demeure distinct du transport interprovincial, cet ouvrage ou cette entreprise continue de relever de la compétence provinciale, malgré ses liens avec l’entreprise de transport interprovincial sur le plan de la gestion et de la coopération.
On avance également que la coordination des activités et la présence d’un propriétaire unique sont des indices de compétence fédérale. Une entreprise unique peut posséder à la fois des ouvrages ou entreprises de nature interprovinciale et des ouvrages ou entreprises de nature locale et en coordonner les activités. Le simple fait qu’il y ait un propriétaire unique et coordination des activités est insuffisant pour qu’un ouvrage ou une entreprise de nature provinciale relève du pouvoir de réglementation du fédéral. Selon les arrêts Empress Hotel et Nor‑Min, précités, il faut se poser une autre question: les deux entreprises sont‑elles complètement intégrées et gérées en tant qu’entreprise unique, de sorte que l’ouvrage ou l’entreprise de nature provinciale, considéré sur les plans fonctionnel et substantiel, perd son caractère propre et devient une partie accessoire de l’entreprise de transport interprovinciale? Tant dans Empress Hotel que dans Nor‑Min l’entreprise locale et l’entreprise interprovinciale avaient le même propriétaire, et il y avait un certain degré de coordination entre les deux entreprises. Mais ces facteurs ont été insuffisants pour transférer, de la province au gouvernement fédéral, le pouvoir de réglementer l’entreprise locale, parce que, dans les deux affaires, celle-ci avait conservé son identité propre, distincte de celle d’une entreprise interprovinciale. L’issue des arrêts Empress Hotel et Nor‑Min fait ressortir que c’est la substance et non la forme qui est déterminante en ce qui concerne la question de la compétence. Notre Cour a fait la mise en garde suivante dans l’arrêt A.G.T. c. C.R.T.C., précité, à la p. 263:
À la base de plusieurs arguments se trouve l’hypothèse injustifiée selon laquelle en choisissant une forme particulière de constitution en personne morale les divers intervenants sont en mesure de prévoir la réponse à la question constitutionnelle. La Cour a clairement affirmé dans ce domaine du droit constitutionnel que ce sont les faits de l’espèce qui sont déterminants et non la structure commerciale que revêtent les entités visées. [Je souligne.]
Je passe maintenant à l’argument fondé sur la dépendance. À l’instar de la gestion commune, la dépendance peut entrer en ligne de compte pour décider si l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale a perdu son identité propre et est essentiellement exploité en tant que partie accessoire complètement intégrée à l’entreprise interprovinciale. Toutefois, tout comme les autres facteurs étudiés précédemment, la dépendance n’est pas le critère décisif.
Pour avoir quelque pertinence que ce soit, la dépendance doit être permanente: Northern Telecom no 1, précité, à la p. 132. Il est également clair que la dépendance de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature locale à l’égard de l’entreprise interprovinciale n’est pas pertinente: voir les arrêts Central Western et Office national de l’énergie (Re), précités, de même qu’In re Cannet Freight Cartage Ltd., [1976] 1 C.F. 174 (C.A.), aux pp. 177 et 178. La dépendance n’est pertinente que dans les cas où l’ouvrage ou l’entreprise de nature interprovinciale dépend de l’entreprise locale en ce sens que cette dernière est essentielle à la prestation des services de l’entreprise interprovinciale.
Ainsi, dans Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529, le fait que l’entreprise de transport maritime interprovinciale était [traduction] «entièrement dépendante» (pour reprendre la formule employée par le juge Taschereau (plus tard Juge en chef), à la p. 543) de l’entreprise de débardage étayait la conclusion que cette dernière activité faisait [traduction] «partie intégrante» (selon la conclusion du juge en chef Kerwin, à la p. 537) de l’entreprise de transport maritime interprovinciale. De même, dans Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada, [1975] 1 R.C.S. 178, le juge Ritchie a statué, au nom de la Cour, que le travail exécuté par la compagnie privée qui assurait la distribution du courrier à titre de sous‑traitant des postes canadiennes était «essentiel» au fonctionnement du service postal (à la p. 183). Toutefois, il ne s’en est pas tenu là. Il a poursuivi en concluant, à la p. 186, que la compagnie «constitu[ait] une partie intégrante de l’exploitation efficace des postes canadiennes». Cela étaye le point de vue selon lequel le critère décisif consiste à se demander si, considérée du point de vue de son caractère dominant sur les plans fonctionnel et pratique, l’entreprise locale a, avec une entreprise de transport ou de communication interprovinciale, un lien qui la dépouille de son caractère distinct et en fait une partie accessoire intégrée de l’entreprise fédérale.
Même lorsque l’ouvrage ou l’entreprise de nature fédérale dépend en permanence d’un ouvrage ou d’une entreprise de nature provinciale, cette dépendance n’est pas encore une indication certaine de l’assujettissement de l’ouvrage ou de l’entreprise en cause à la compétence fédérale. Bien des formes de dépendance d’ouvrages ou d’entreprises interprovinciaux à l’égard d’ouvrages ou d’entreprises de nature locale n’ont que peu ou pas d’importance pour déterminer, en dernière analyse, si le caractère dominant ou la fonction dominante de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature provinciale ont été effacés de telle sorte qu’il est devenu une partie accessoire de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature interprovinciale. Par exemple, les fournisseurs de carburant ou de tout autre bien sans lequel l’ouvrage ou l’entreprise de nature interprovinciale ne pourrait pas fonctionner restent assujettis à la compétence provinciale: Nor‑Min, précité. Encore une fois, les sociétés qui expédient les marchandises et les messages sans lesquels une entreprise interprovinciale de transport ou de communication perdraient leur raison d’être et cesseraient d’être rentables ne deviennent pas assujetties à la compétence fédérale parce que l’entreprise interprovinciale dépend d’elles en bout de ligne. Comme l’a dit le juge en chef Jackett dans Cannet Freight Cartage, précité, à la p. 178, «l’expéditeur utilisant le chemin de fer pour le transport de marchandises d’une province à une autre ne devient pas, de ce fait, l’exploitant d’une entreprise interprovinciale». Dans l’arrêt Central Western, précité, le juge en chef Dickson, après avoir reproduit ce passage, a dit ceci (aux pp. 1146 et 1147):
Je suis d’accord. La conclusion contraire minerait complètement le partage des pouvoirs puisque, en l’absence d’une exigence d’intégration fonctionnelle, à peu près n’importe quelle activité pourrait être considérée comme «touchant» une entreprise interprovinciale relevant de la compétence fédérale. J’estime en outre que les opinions exprimées par notre Cour établissent uniformément qu’il en faut davantage que l’existence d’un lien matériel et des relations commerciales mutuellement avantageuses avec un ouvrage ou une entreprise à caractère fédéral pour qu’une compagnie soit assujettie à la compétence fédérale.
Autrement dit, même si les activités d’un expéditeur sont étroitement liées à l’entreprise interprovinciale, l’entreprise d’expédition continue de relever de la compétence provinciale dans la mesure où elle conserve son identité propre et, par voie de conséquence, n’est pas fonctionnellement intégrée à l’entreprise de transport interprovinciale.
J’en arrive finalement à l’argument fondé sur le lien entre les usines de traitement et le pipeline interprovincial. Les usines sont physiquement rattachées à un réseau qu’elles alimentent en gaz qui est ensuite acheminé vers d’autres provinces et les États‑Unis. Le lien matériel est une caractéristique universelle de l’industrie et il est dû à la nature du gaz. Ce lien matériel emporte que les usines doivent également être coordonnées sur les plans fonctionnel et commercial. La Cour d’appel fédérale a beaucoup insisté sur ce lien et sur le fait que, considérés ensemble, les canalisations de collecte, les usines de traitement et les pipelines acheminant le gaz résiduaire forment un réseau unifié de transport du gaz à l’intérieur et à l’extérieur de la Colombie‑Britannique.
La jurisprudence établit que l’existence d’un lien entre un ouvrage ou une entreprise de nature locale et un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale, conjuguée à l’existence de relations commerciales mutuellement avantageuses, n’est pas suffisant pour faire de l’entreprise locale une partie d’une entreprise interprovinciale: A.G.T. c. C.R.T.C. et Central Western, précités. Il en va ainsi même lorsque le lien est suffisant pour que les activités locales et interprovinciales soient considérées comme formant un réseau unifié, étendu et important: Empress Hotel, précité, à la p. 140. Il s’ensuit que l’existence d’un lien entre un ouvrage ou une entreprise de nature locale et un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale, et le fait qu’ils soient exploités sous forme de «réseau unifié» ne sont pas suffisants pour faire passer l’entreprise locale sous la compétence du fédéral. Adopter un critère aussi simple viderait de son contenu la compétence provinciale sur les ouvrages et entreprises de nature locale et déformerait sérieusement le partage des pouvoirs prévu par la Constitution. Appliqué à une société moderne, possédant une économie intégrée, un tel critère ferait relever de la compétence fédérale un large éventail d’ouvrages provinciaux. Il faut plus que cela. Pour qu’une entreprise locale relève de la compétence fédérale par l’effet de l’al. 92(10)a), il faut d’abord que l’intégration fonctionnelle soit telle qu’elle fasse perdre à l’ouvrage ou à l’entreprise de nature locale son caractère distinct.
Pour décider si le lien qui existe entre un ouvrage ou une entreprise de nature locale et un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale est suffisant (seul ou avec d’autres facteurs comme l’existence d’un propriétaire unique, d’une gestion commune ou d’une dépendance) pour priver l’entreprise locale de son caractère distinct et en faire une «partie intégrante» d’un ouvrage ou d’une entreprise interprovinciale (Central Western, précité, à la p. 1130), nous devons nous rappeler que certains liens, certaines activités coordonnées et certaines formes de dépendance peuvent être des caractéristiques de l’industrie en cause plutôt que des indices d’une intégration fonctionnelle à l’aspect interprovincial de l’industrie. Un haut degré de coopération et de coordination entre des entreprises locales et interprovinciales devrait être autorisé sans que les entreprises provinciales risquent d’être assujetties à la compétence fédérale par l’effet de l’al. 92(10)a).
d) Le critère
Pour qu’un ouvrage ou une entreprise de nature provinciale relève de la compétence fédérale, par l’effet de l’al. 92(10)a), en raison de son lien avec un ouvrage ou une entreprise de transport ou de communication de nature interprovinciale, il doit être intégré fonctionnellement à ce dernier. L’intégration fonctionnelle est établie si l’examen du caractère dominant de l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale, considéré sur un plan fonctionnel et dans le contexte de l’industrie, révèle que, en raison de son lien avec l’entreprise interprovinciale, l’ouvrage ou l’entreprise en cause a perdu son caractère local distinct pour prendre celui d’une entreprise de transport ou de communication interprovinciale.
Divers facteurs peuvent être pertinents pour décider si ce critère est respecté. Il est possible que, selon la nature de l’ouvrage ou de l’entreprise et de l’industrie, des facteurs différents se révèlent déterminants d’un cas à l’autre. En ce sens, il est difficile d’établir un critère exhaustif fondé sur l’application de facteurs donnés: voir A.G.T. c. C.R.T.C., précité, à la p. 258. La gestion commune, un propriétaire unique, la coordination des activités et la dépendance de l’entreprise interprovinciale à l’égard de l’entreprise locale sont certains des facteurs qui peuvent se révéler utiles. Il s’agit toutefois, en dernière analyse, de décider si, en raison de son lien avec l’entreprise interprovinciale, l’ouvrage ou l’entreprise de nature provinciale a vu son caractère fonctionnel dominant devenir celui d’une entreprise de transport ou de communication interprovinciale.
Ce critère reflète le partage des pouvoirs prescrit par la Constitution, y compris l’art. 92A. L’objet de l’al. 92(10)a), nous l’avons vu, est de permettre au gouvernement fédéral de maintenir des réseaux de transport et de communication entre les provinces et avec d’autres pays. Si l’on veut que cet objet soit réalisé, doivent alors être assujettis à la réglementation fédérale les ouvrages et entreprises de nature provinciale qui, lorsqu’ils sont considérés du point de vue de leur substance et dans le contexte de leurs activités, ont le caractère d’un «lien» interprovincial. En revanche, laisser à la compétence des provinces les ouvrages ou entreprises de nature locale dont le caractère dominant n’est pas de nature interprovinciale n’est pas un obstacle majeur à la réalisation de cet objet. Tout inconvénient ou coût que peut comporter la réglementation par les provinces d’ouvrages ou entreprises desservant des entreprises interprovinciales soumises à la réglementation fédérale doit être soupesé en fonction de l’atteinte qui serait portée au partage des pouvoirs si l’al. 92(10)a) était utilisé pour assujettir à la compétence fédérale les nombreuses entreprises locales qui fournissent des produits ou des services à des entreprises interprovinciales, ou qui sont liées d’une autre façon à celles‑ci. La même réponse peut être opposée à l’argument voulant que l’application de régimes différents de réglementation à divers aspects d’une industrie entraînent des inconvénients. Des organisations comme Westcoast, qui acquièrent des entreprises variées, doivent s’attendre à ce que les diverses parties de leurs activités soient soumises à des régimes de réglementation différents. Comme l’a dit le juge La Forest dans Ontario Hydro, précité, aux pp. 374 et 375:
Enfin, il y a l’argument fondé sur les inconvénients. La division de la compétence législative sur les relations de travail au sein d’Ontario Hydro, une entreprise unique, créerait, dit‑on, des difficultés pratiques. Deux ensembles de règles s’appliqueraient à des employés différents et il va sans dire qu’il est difficile de départager les questions de nature fédérale de celles de nature provinciale. Ces problèmes ne sont pas vraiment nouveaux. La corrélation entre la compétence du Parlement sur les ouvrages fédéraux et les activités provinciales s’y rattachant étroitement a toujours soulevé des difficultés pratiques. [. . .] Diverses techniques d’interdélégation administrative ont été conçues pour régler des problèmes d’intérêt commun à la suite de l’arrêt Winner, précité.
Jusqu’à maintenant, soucieux des préoccupations des provinces ainsi que des besoins du gouvernement fédéral, les tribunaux ont appliqué avec prudence l’al. 92(10)a), refusant d’assujettir à la compétence fédérale les ouvrages ou entreprises de nature provinciale qui remplissent une fonction nettement provinciale, sans jouer aucun rôle de lien interprovincial. À cet égard, je crois qu’ils ont fait preuve de sagesse.
(1) Retenue à l’égard de la décision de l’Office national de l’énergie
B. Les usines de traitement relèvent‑elles de la compétence fédérale?
(1) Retenue à l’égard de la décision de l’Office national de l’énergie
Une question préliminaire doit être tranchée: quel est le degré de retenue dont il convient de faire montre à l’égard de la décision de l’Office national de l’énergie? La décision que l’Office a rendue touche directement à sa compétence. Pour répondre à une question de compétence concernant un tribunal administratif, il faut examiner «le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, [. . .] l’objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d’être de ce tribunal, le domaine d’expertise de ses membres, et la nature du problème soumis au tribunal»: voir U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, à la p. 1088, le juge Beetz. Il faut faire une analyse fonctionnelle et pragmatique qui vise, en fin de compte, à déterminer «quelle était l’intention du législateur lorsqu’il a conféré compétence au tribunal administratif»: voir Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, aux pp. 589 et 590, le juge Iacobucci.
L’Office national de l’énergie dispose d’une large compétence pour examiner les questions de droit ou de fait: art. 12 , Loi sur l’Office national de l’énergie . Toutefois, la loi prévoit un droit d’appel contre une décision de l’Office, sur une question de droit ou de compétence: art. 22 , Loi sur l’Office national de l’énergie , et al. 28(1) f) de la Loi sur la Cour fédérale , L.R.C. (1985), ch. F‑7 . L’obligation de l’Office national de l’énergie qui est en cause en l’espèce est la réglementation du transport interprovincial du gaz naturel. Aucun des membres de l’Office national de l’énergie qui ont examiné la demande concernant le projet Fort St. John n’était avocat.
La nature du problème et la question de savoir si celui-ci relève du champ d’expertise du tribunal administratif sont particulièrement pertinentes en l’espèce. La question ultime qui se pose dans le présent pourvoi est d’ordre constitutionnel et touche au c{oe}ur de la compétence de l’Office national de l’énergie. Pour ce qui est du critère juridique approprié, la norme est donc celle de la décision correcte et il n’y a pas lieu de faire montre de retenue. Toutefois, en ce qui concerne les questions de fait relevant du champ d’expertise de l’Office, les cours de justice peuvent avoir à faire montre de retenue à l’égard de ses décisions: voir Université de la Colombie‑Britannique c. Berg, [1993] 2 R.C.S. 353, aux pp. 369 et 370. Les tribunaux administratifs, particulièrement pour ce qui est de l’établissement du dossier factuel, peuvent jouer «un rôle très significatif dans la détermination de questions constitutionnelles», même lorsque leurs membres n’ont pas de formation juridique professionnelle: voir Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5, à la p. 17. Il n’y a pas lieu d’interpréter restrictivement l’«expertise [. . .] en matière d’appréciation des faits» que possèdent les tribunaux administratifs et «il [faut] l’apprécier en fonction des décisions qu’ils sont appelés à rendre»: voir Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, au par. 29, le juge La Forest (au sujet d’un tribunal des droits de la personne). Le juge La Forest a ajouté ceci:
Une conclusion à l’existence de discrimination repose essentiellement sur des faits que la commission d’enquête est la mieux placée pour évaluer. La commission a entendu un nombre considérable de témoignages sur l’allégation de discrimination et a dû apprécier la crédibilité des témoins et faire des déductions, à partir de la preuve factuelle qui lui était soumise, pour statuer sur l’existence de discrimination. Étant donné la complexité des déductions probatoires découlant des faits présentés à la commission d’enquête, il convient de faire preuve d’une certaine retenue envers la conclusion à l’existence de discrimination, vu l’expertise supérieure de la commission d’enquête en matière d’appréciation des faits. . .. [Je souligne.]
Dans Ross, le libellé de la loi constitutive du tribunal avait «un effet privatif limité» (par. 29). Quoiqu’on ne puisse pas en dire autant de la loi qui régit l’Office national de l’énergie, vu l’existence d’un droit d’appel sur des questions de droit ou de compétence, l’expertise de l’Office national de l’énergie est de nature beaucoup plus technique que celle d’un tribunal des droits de la personne, tout comme l’est la preuve qu’il doit examiner pour rendre ses décisions. Ce degré de complexité supplémentaire me semble justifier un degré de retenue équivalent à celui appliqué dans Ross.
Comme nous l’avons vu, lorsque la question en litige porte sur le pouvoir de légiférer à l’égard d’un ouvrage ou d’une entreprise qui n’est pas lui‑même un lien interprovincial, le critère qui se dégage de la Constitution et de la jurisprudence consiste à décider si l’ouvrage ou l’entreprise en cause est intégré, sur le plan fonctionnel, à un ouvrage ou à une entreprise de nature interprovinciale. Il y aura intégration fonctionnelle si l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale, considéré du point de vue de son caractère dominant, sur le plan fonctionnel et dans le contexte de l’ensemble de l’industrie, doit, en raison de son lien avec l’entreprise interprovinciale, perdre son caractère local distinct pour prendre celui d’une entreprise interprovinciale de transport ou de communication. Ce critère comporte divers aspects. Bien que l’Office doive rendre une décision correcte sur les aspects d’ordre strictement juridique, certains aspects techniques de son analyse exigent une connaissance approfondie de l’industrie. En ce qui concerne ces aspects, il y a lieu de faire montre de retenue.
Plus précisément, la détermination, en l’espèce, du caractère dominant des usines de traitement exige une connaissance approfondie de l’industrie du gaz naturel et du rôle que les usines de traitement y jouent. À l’instar d’une conclusion à l’existence de discrimination, la détermination du caractère dominant «repose essentiellement sur des faits». L’Office national de l’énergie est le mieux placé pour déterminer ce caractère. C’est lui qui connaît le mieux le secteur du transport interprovincial du gaz et des industries connexes, et qui est le mieux placé pour décider si les usines de traitement sont exploitées en tant que partie accessoire de l’entreprise interprovinciale de transport du gaz, ou si, au contraire, elles sont exploitées en tant qu’entreprise distincte et différente, si elles remplissent une fonction séparée et indépendante, et si, en conséquence, elles possèdent un caractère distinct, de nature autre qu’interprovinciale. Quant à cet aspect de l’analyse, j’adopterais l’approche retenue par notre Cour dans Ross, précité, au par. 29: «[é]tant donné la complexité des déductions probatoires [. . .], il convient de faire preuve d’une certaine retenue» à l’égard de la décision de l’Office sur la question de savoir si les faits satisfont aux exigences du critère juridique.
(2) Application du critère
(2) Application du critère
Les ouvrages en cause sont les usines de traitement; l’entreprise interprovinciale en cause est le gazoduc interprovincial de Westcoast. La tâche consiste à déterminer le caractère principal des usines de traitement, considérées du point de vue de leur substance et à la lumière de leurs activités quotidiennes. Leur caractère dominant est‑il le transport interprovincial, ce qui en ferait essentiellement des parties accessoires du pipeline interprovincial? Ou ont‑elles un caractère distinct et séparé du pipeline interprovincial qu’elles alimentent en gaz naturel raffiné?
Dans l’examen de la question de savoir si les usines de traitement seraient exploitées comme des parties complètement intégrées du pipeline interprovincial, ou si, au contraire, elles conserveraient leur identité propre, malgré leur lien avec le pipeline, les membres majoritaires de l’Office national de l’énergie ont appliqué le bon critère juridique. Ils ont conclu que, bien que les usines de traitement et le pipeline interprovincial puissent être considérés comme un réseau unifié, les usines conservaient néanmoins leur identité propre, qui n’est pas le transport, et que, par conséquent, elles n’étaient pas une partie essentielle ou intégrante -- au sens requis par la Constitution -- de ce pipeline. En conséquence, les usines de traitement restaient assujetties à la compétence de la province.
La Cour d’appel fédérale a appliqué un critère différent. Au lieu de mettre l’accent sur la question du caractère dominant des usines, elle s’est simplement demandé si les usines et le pipeline pouvaient être considérés comme une entreprise unique. Essentiellement, la Cour d’appel fédérale a appliqué un critère d’intégration économique. Cette approche n’est pas conforme à la jurisprudence: voir Central Western, précité. Elle ne met pas non plus suffisamment l’accent sur l’objet limité de l’al. 92(10)a) — permettre au gouvernement fédéral de maintenir des réseaux de transport et de communication interprovinciaux. Il ne suffit pas que l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale et l’entreprise interprovinciale puissent être considérés comme un «réseau unifié, étendu et important»: voir Empress Hotel, précité, à la p. 140. Il faut davantage, à savoir une intégration fonctionnelle telle que le caractère dominant de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature locale devienne celui de l’entreprise de transport fédérale, enlevant ainsi à l’ouvrage ou à l’entreprise en cause son caractère local distinctif.
En n’analysant pas le caractère dominant des usines de traitement, la Cour d’appel fédérale n’a pas abordé la question véritable: celle de savoir si — malgré la coordination de leurs activités avec les activités de transport de l’industrie du gaz naturel — les aspects sous lesquels les usines de traitement diffèrent du transport interprovincial du gaz empêchent de conclure que leur caractère fonctionnel dominant est le transport interprovincial du gaz. Elle a rejeté la conclusion de l’Office que «le traitement du gaz et le transport du gaz sont des activités ou services fondamentalement différents», affirmant que «l’Office fai[sai]t fausse route» (p. 283). Puis, elle a ajouté, aux pp. 283 et 284, que «[c]e n’est pas la différence entre les activités et les services, mais l’interaction entre ceux‑ci et le fait qu’ils relèvent ou non de la même direction et partagent ou non des objectifs communs qui permettent de déterminer s’ils font partie d’une entreprise unique». La Cour n’a cité aucun précédent à l’appui de cette proposition. Cela n’est pas étonnant si on considère que ce sont les différences entre les activités et les services de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature locale et l’entreprise interprovinciale qui sont au c{oe}ur d’arrêts comme Empress Hotel et Nor‑Min, précités.
Dans une économie postindustrielle complexe, presque tous les ouvrages et toutes les entreprises sont liés par une multitude de réseaux de transport et de communication interprovinciaux et internationaux. Ils font nécessairement l’objet d’un degré élevé de coordination. Ils partagent aussi, au niveau le plus général, une direction ou un objectif, que ce soit la livraison de marchandises à une personne donnée, la distribution de l’électricité dans une région ou la transmission de messages à la population. Si, comme le propose la Cour d’appel fédérale, le critère applicable est l’existence d’activités interreliées et une direction et des objectifs communs, le gouvernement fédéral pourrait alors, grâce à son pouvoir sur les transports et les communications interprovinciaux et internationaux, s’arroger la compétence sur un large éventail d’ouvrages et d’entreprises de nature provinciale. Pour reprendre la mise en garde faite par le juge en chef Dickson dans Central Western, précité, à la p. 1146, une telle approche pourrait «mine[r] complètement le partage des pouvoirs».
Les membres majoritaires de l’Office national de l’énergie ont appliqué le bon critère juridique. Il reste à décider, en faisant montre de la retenue proposée par notre Cour dans des arrêts tels Berg et Ross, précités, s’il est possible d’affirmer qu’ils ont commis une erreur en appliquant ce critère aux faits. Rien dans le dossier n’étaye une telle prétention. Au contraire, le dossier étaye amplement la conclusion de l’Office que les usines de traitement ont conservé leur identité propre et ne sont pas devenues de simples parties accessoires du pipeline interprovincial.
Les usines de traitement font plus que «débarrasser» le gaz brut de ses impuretés. Elles exercent un certain nombre d’activités liées à un certain nombre d’objectifs qui n’ont rien à voir avec le transport interprovincial du gaz naturel. Leur fonction principale est le traitement du gaz brut en vue d’en séparer les éléments constitutifs, notamment le soufre, les hydrocarbures liquides et le gaz naturel non corrosif. Cette séparation ne peut se faire que par des moyens mécaniques et chimiques complexes. L’hydrogène sulfuré est séparé du gaz par un procédé chimique catalytique. L’eau est retirée au moyen d’un tamis moléculaire. Les hydrocarbures liquides sont séparés à l’aide d’un turbodétendeur, puis les hydrocarbures plus lourds sont séparés du mélange d’hydrocarbures liquides au moyen d’un déséthaniseur. Les hydrocarbures liquides sont à nouveau fractionnés et traités. Le mélange d’hydrogène sulfuré est transformé chimiquement en soufre élémentaire. D’autres composés sont extraits des divers mélanges au fur et à mesure qu’ils sont traités dans les usines. Les divers produits des usines — le gaz naturel non corrosif n’étant qu’un produit parmi d’autres — sont transportés dans toutes les régions de la Colombie‑Britannique et ailleurs par camion, par train et par pipeline. Ce fait étaye la conclusion que les usines de traitement sont beaucoup plus que de simples parties accessoires du pipeline interprovincial. Considéré sur les plans fonctionnel et substantiel, le caractère dominant des usines est le traitement du gaz brut et non le transport interprovincial du gaz non corrosif.
Westcoast elle‑même reconnaît le caractère distinct des usines en appliquant des méthodes distinctes de facturation et de passation des marchés pour le traitement du gaz brut et le transport de l’un de ses produits raffinés, le gaz non corrosif. Ce caractère indépendant se trouve renforcé par le fait que, pour paraphraser la remarque de lord Reid dans l’arrêt Empress Hotel, précité, à la p. 144: «[p]eu de choses, si tant est qu’il y en ait, [. . .] distinguent [les usines de traitement] d’[usines de traitement] indépendant[es]».
Le fait que Westcoast possède à la fois les usines et le pipeline ne saurait changer le tableau constitutionnel. Le fait que les usines et le pipeline soient exploités de façon coordonnée n’est pas non plus un facteur déterminant. Comme l’ont statué les membres majoritaires de l’Office national de l’énergie, la coordination des activités est une caractéristique universelle de l’industrie: toutes les usines de traitement du gaz doivent coordonner leur production avec les entreprises qui expédient leur produit. Pour ce qui est de la dépendance du pipeline interprovincial à l’égard des usines de traitement du gaz, il ne s’agit que de la dépendance du pipeline vis-à-vis des usines pour ce qui est du produit à expédier. Ce type de dépendance n’étaye pas la conclusion que les usines sont des transporteurs de gaz interprovinciaux et donc assujetties à la réglementation fédérale. L’argument voulant que les usines transforment le gaz de manière à en rendre le transport par pipeline moins coûteux et plus sûr ne change rien. Personne n’affirme que le fabricant qui embouteille son produit de manière à en rendre l’expédition par train facile et plus sûre est, de ce fait, assujetti à la compétence fédérale. Il en va de même de l’usine qui rend le transport du gaz par pipeline moins coûteux et plus sûr. Les expéditeurs ou les fabricants ne sont pas assujettis à la réglementation fédérale du fait qu’ils utilisent des moyens de transport interprovinciaux. L’objet de l’al. 92(10)a) est de permettre au gouvernement fédéral de maintenir les moyens de transport interprovinciaux et internationaux, et non pas d’assurer que les transporteurs interprovinciaux aient des produits à expédier.
L’article 92A de la Constitution étaye cette conclusion. Les usines font le traitement de ressources naturelles non renouvelables et leurs produits sont visés par la définition de «production primaire». La capacité de contrôler et de gérer les aspects de la production tirée des ressources naturelles est au c{oe}ur de la compétence provinciale. Comme l’a affirmé le juge La Forest dans Ontario Hydro, précité, l’un des objectifs de l’insertion de l’art. 92A dans la Constitution était précisément d’éviter le résultat qui est débattu en l’espèce — c’est‑à‑dire éviter que le gouvernement fédéral n’acquière, au moyen de l’al. 92(10)a), l’autorité sur l’exploitation et la transformation des ressources en intégrant à son pouvoir sur le transport interprovincial les installations destinées à l’exploitation et à la transformation des ressources.
En conclusion, je ne vois aucune erreur dans la décision des membres majoritaires de l’Office national de l’énergie. Ils ont appliqué le bon critère juridique. Ils ont examiné les faits pertinents relativement à la question qui leur était soumise et ont tiré des conclusions de ces faits pour décider, selon ce critère, si les usines de traitement relevaient de la compétence fédérale. Les conclusions qu’ils ont tirées sont tout à fait étayées par le dossier. Même en ne faisant pas montre de retenue, il n’y aurait aucun motif d’écarter la décision des membres majoritaires de l’Office.
J’ajouterai ceci. Devant notre Cour, Westcoast a fait valoir que tant les usines de traitement que les installations de collecte connexes relevaient de la compétence fédérale en tant que parties de son entreprise interprovinciale unique et intégrée. Westcoast n’a pas soutenu subsidiairement que, même si on concluait que ces usines sont soumises à la compétence de la province, les installations de collecte relèveraient quand même de la compétence fédérale. Je n’ai donc pas à étudier cette possibilité.
Vu ma conclusion que les usines de traitement ne relèvent pas de la compétence fédérale, il n’est pas nécessaire de répondre à cette question.
VII. Dispositif
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi avec dépens et de rétablir la décision des membres majoritaires de l’Office national de l’énergie. Je répondrais ainsi à la question constitutionnelle:
Arrêts cités
- United Transportation Union v. Central Western Railway Corp. 20802-1990-12-20 ¶ 12
- Campbell-Bennett v. Comstock Midwestern Ltd. scr-1954-207 ¶ 18
- City of Montreal c. Montreal Street Railway A.C. 333 ¶ 27, ¶ 41
- Ontario Hydro v. Ontario (Labour Relations Board) 22355, 22387-1993-09-30 ¶ 30
- Reid dans l’arrêt Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney‑General for British Columbia A.C. 122 ¶ 34
- CNR v. Nor-Min Supplies item-4327-1976-01-30 ¶ 35
- Attorney‑General for Ontario c. Winner A.C. 541 ¶ 35, ¶ 60
- Northern Telecom v. Communications Workers item-2535-1979-06-28 ¶ 38, ¶ 40
- Alberta Government Telephones v. (Canada) Canadian Radio-television and Telecommunications Commission 19731-1989-08-14 pp 257 ¶ 38
- City of Toronto c. Bell Telephone Company of Canada A.C. 52 ¶ 40
- Northern Telecom v. Communication Workers 16652, 16682-1983-06-23 ¶ 40
- British Columbia Electric Ry. Co., Ltd. et al v. Canadian National Ry. Co. et al. scr-1932-161 ¶ 41, ¶ 48
- Kootenay & Elk Railway Co. v. Canadian Pacific Railway Co. item-5233-1972-05-01 ¶ 41
- Ltd. c. McDonald A.C. 925 ¶ 48
- The Queen v. Board of Transport Commissioners scr-1968-118 ¶ 48
- Northern Telecom Northern Telecom ¶ 52
- Validity and Applicability of the Industrial Relations and Disputes Investigation Act scr-1955-529 ¶ 53
- Letter Carrier’s Union of Canada v. Canadian Union of Postal Workers et al. item-5316-1973-10-02 ¶ 53
- U.E.S., Local 298 v. Bibeault 18609-1988-12-22 ¶ 62
- Pezim v. British Columbia (Superintendent of Brokers) 23107, 23113-1994-06-23 pp 589 ¶ 62
- University of British Columbia v. Berg 22638, 22640-1993-05-19 pp 369 ¶ 64, ¶ 73
- Cuddy Chicks Ltd. v. Ontario (Labour Relations Board) 21675-1991-06-06 ¶ 64
- Ross v. New Brunswick School District No. 15 24002-1996-04-03 par 29 ¶ 64, ¶ 65, ¶ 67, ¶ 73
Lois et règlements cités
-
Citations non résolues
- la Constitution ¶ 1, ¶ 4, ¶ 17, ¶ 29, ¶ 31, ¶ 32, ¶ 37, ¶ 56, ¶ 60, ¶ 66, ¶ 69, ¶ 77
- 92(10) ¶ 3, ¶ 17, ¶ 26
- al. 92(10)a) ¶ 3, ¶ 12, ¶ 14, ¶ 16, ¶ 17, ¶ 18, ¶ 19, ¶ 20, ¶ 22, ¶ 23, ¶ 24, ¶ 27, ¶ 28, ¶ 29, ¶ 30, ¶ 31, ¶ 32, ¶ 33, ¶ 35, ¶ 45, ¶ 48, ¶ 56, ¶ 57, ¶ 58, ¶ 60, ¶ 61, ¶ 70, ¶ 76, ¶ 77
- alinéa 92(10)a) ¶ 20, ¶ 26
- art. 92 ¶ 29, ¶ 31, ¶ 60, ¶ 77
- article 92 ¶ 29, ¶ 77
- al. 92(10)c) ¶ 30